国务院总理温家宝昨天主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，将提高工资薪金所得减除费用标准，调整工资薪金所得税率级次级距。

  大家都很关注这一权威信息。在过去五年里，提高个税起征点的呼声一直此起彼伏，从未停息。也有两会代表和委员透露说准备在两会中公布自己的提案，建议将个税起征点提高到3000元或3500元左右。

  过去十年来，笔者曾写过一系列有关个人所得税制的时评，强调目前中国尚无较为完整意义上的个人所得税制，仅关注和调整个税起征点，而不立足于个人所得税整体制度的建立，是个认识和实践上的误区。所以，当务之急是要构建一个以家庭为主体征收单位、包括被赡养人口扣除额以及其他可扣除额的个人所得税制。现在，笔者想借这次个人所得税修正案的东风，再谈点想法。

  目前中国的个人所得税是累进式的，其政策含义在于收入越多，税负越重，最高一级达到45%的高位。然而在现实中，大家已经注意到，对个税贡献比重最大的，并非政策所针对的高收入阶层，反而是收入微薄的普通工薪阶层税负沉重，工薪收入阶层通常无法偷税漏税，而高收入阶层却有办法可能通过各种方式逃避税收，或只是象征性地纳税。

  财政部2009年曾发布《我国个人所得税基本情况》报告，对“个税起征点是否应该上调”争议给予正面回应，表示大幅提高起征点后，高收入群体受惠多，低收入群体的利益反而会受损。遗憾的是，对于这样关系重大的结论，至今却未能提供具有说服力的经验数据和翔实的理论分析。

  另外，这份由财政部个人所得税课题研究组撰写的报告还披露，2008年全国年所得12万元以上纳税人自行申报的人数为240万人（从这一数字就可看出，年收入超过12万元的人口群体显然被大大低估了，或者说实际自行申报的人口数量可能不到应报人口数量的百分之一），约占全国个人所得税纳税人数3％；缴纳的税额为1294亿元，占全国个人所得税总收入的35％；自行申报人员多集中在电力、金融、石油、电信等部门和公司股东、企事业高管等职业。

  根据国家税务总局的统计，截至2010年3月31日申报期结束，全国共有2689150人到税务机关办理2009年度个税自行纳税申报，与上年同期相比，申报人数增加287573人，增长12％。纳税人人均申报年所得额34.78万元，人均申报应纳税额5.24万元。申报已缴税额1384亿元，比上年增加108亿元，增长9％。

  把年收入12万元以上的白领工薪阶层定为高收入群体，显然大可商榷。如今，大凡在北京、上海、广州、深圳等大都市生活、工作过的居民都知道，在这些大都市里年收入12万元的白领工薪阶层生活和工作压力沉重，再加上针对性较强的税收负担，其实际效用函数值或幸福感指数远非人们想象的那么高。

  笔者的政策建议是，立足于构建以家庭为主体征收单位、包括被赡养人口扣除额以及其他可扣除额的个人所得税制。在此制度建立起来之前的过渡阶段措施包括以下方面：首先大幅度提高个人所得税起征点，在全国大致划分三类税收地区（为节约税收成本，这一划分应较为粗略以便于实际操作），将北京、上海、广州、深圳、东莞、苏州等城市（可定为税收一类地区）的个人所得税起征点一次性提高到一万元，而青海、宁夏、西藏等经济欠发达地区（可定为税收三类地区）的个人所得税起征点提高到两万元，这样可以使得经济发展相对落后地区的绝大多数工薪阶层不再直接纳税，形成经济发展程度差距较大的不同地区之间的税收差距，从而产生税收优惠激励，从税收角度鼓励各种资源、技术、资本和人才向落后地区转移。介于这两者之间的其他地区，或可定为税收二类地区，个人所得税起征点提高到一万五千元。

  其次，还应考虑调整个人所得税缴纳比例的不同层级，比如把最高一级从45%降低到25%（考虑到中国居民的实际收入和财富积累水平，与美国最高的35%和法国最高的30%相比较，仍然属于相对较高的范畴），超过个人所得税起征点的第一层级（初始纳税比例）为5%，第二层级为8%，第三层级为10%，第四层级为13%，第五层级为16%，第六层级为18%，第七层级为21%，第八层级（即最高层级）为25%。

  限于专栏的篇幅限制，笔者在此仅略述政策建议要点，具体分析思路和依托数据将以论文形式陆续发表，竭诚欢迎各界批评指正与讨论。

  （作者系北京大学经济学院教授）