目前我国保障性住房融资渠道相对单一，政府财政压力较大。为实现保障性住房建设的可持续发展，必须尽快建立由政府主导的市场化投融资和建设机制，完善保障性住房融资体系。这至少应包含建立健全支持保障性住房建设的法律体系、组织体系、地方政府融资体系、住房金融体系、全过程管理体系这样一些基本要素。

  王 军

  大力推进保障房建设，关键在于落实资金。随着保障房种类的不断丰富、规模不断增大，对资金投入的要求越来越高。而目前我国保障性住房融资渠道相对单一，政府财政压力较大。为实现保障性住房建设的可持续发展，应尽快建立起由政府主导的市场化投融资和建设机制，搭建成熟的保障房建设融资平台，进而广开融资渠道、创新融资体系。

  为实现这一目标，笔者以为，需要遵循几个基本原则：一是全国统一架构、兼顾各地特殊情况；二是构建多层次、多渠道住房融资体系，既重点解决低收入家庭住房问题，也逐步考虑解决中等收入家庭住房问题，还需注重解决“夹心层”群体的住房问题，既包含无产权的廉租房、公租房，也包含有限产权的经适房、限价房。既需要中央财政投入，也突出强化地方政府责任；既包含财政资金，也充分吸收银行信贷和以保险、开发商、各类基金等社会资金；三是简单和有限借贷，吸取美国“次贷危机”对房地产按揭贷款过度包装和过分证券化的教训，融资结构不要太复杂，融资渠道不要拉得太长；四是政府为主，市场为辅；五是优先发展公租房、廉租房，限制、弱化经适房、限价房。

  完善我国的保障性住房融资体系，当然离不开适当的制度保障，在笔者看来，这至少应包含建立健全支持我国保障性住房建设的法律体系、组织体系、地方政府融资体系、住房金融体系、全过程管理体系这样一些基本要素。

  建设支持我国保障性住房建设的法律体系，可以考虑借鉴美国、日本、新加坡等国家住房保障制度的立法理念和法律框架，尽快制定并颁布专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对各级政府的住房保障职责、住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金来源、融资渠道、运作方式、运作机构、保障措施等方方面面进行法律界定，用立法保障中低收入居民、特殊阶层、边缘化人群的住房需求有足够的财力支持，为我国的住房保障建设提供全面法制保证。

  为从组织上确保住房保障的工作有效落实，需要在中央和地方设立专门的、非营利性的保障性住房管理机构，具体负责保障性住房的投资建设和日常运营，以便作为住房保障工作的执行机构，由国务院住房和城乡建设部归口管理，并建立垂直一体化的机构体系，专门负责全国范围内保障性住房的规划建设、投融资管理、租售运营和日常维修等，其基本的资金来源列入中央财政预算。在取得资金和土地之后，保障性住房管理机构应在建设环节尽可能引入市场化机制，或是直接兴建公共住房，或是通过公开招标的方式将各地的保障性住房建设工程承包给承建商，或是通过优惠政策鼓励开发商建设公共住房，或是鼓励居民合作建设住房，或是通过补贴等多种方式实现居民的住房保障，确保保障性住房的开发、管理和运营全程高效、透明和优质。

  随着我国经济运行状况的变化以及分级财政体系的逐步形成，发行市政债券的条件已基本成熟，应该考虑允许地方政府规范地直接发债，这已是大势所趋。规范地方政府债务，放闸地方政府直接发行保障性住房债券融资，应作为未来筹集保障性住房建设资金的一个重要渠道。应通过改革形成一种全新制度，让地方政府公开透明地去融资，通过资本市场、银行和外部力量监督保障性住房的运营，由此切断地方政府收入和土地出让的直接联系。说到底，不在财政体制方面有突破性的改革，就不能实现地方政府对保障性住房建设的长期承诺。为确保保障性住房建设任务的顺利完成，目前试点保障性住房债券的发行与流通，既有必要也有可能。可以先由国务院制定并出台有关法规、政策，使地方政府发行保障性住房债券有法可依。未来在各方面条件成熟时，可考虑修改预算法，赋予地方政府一定限度举债权。在此基础上，加快建立地方保障性住房债券管理体制和制度，研究制定地方保障性住房债券试点办法，明确规定债券的审批、发债资格、发债规模、使用范围、发债方式、偿还、流通交易、评级及监管等。

  无论是日本的官办住房金融公库，德国的住房储蓄，还是新加坡的公积金制度，住房金融体系在住房保障政策实施过程中都发挥着非常重要的作用。这一体系包含信贷担保和信贷资金循环两大机制。我国应学习发达国家和地区的成熟经验，研究建立一个支持保障性住房消费的信贷担保体系，组建专门为住房困难家庭提供住房抵押贷款以及政策性的贷款保险（担保）的机构，建立财政担保、补贴和市场之间的调节和补偿机制。为解决建设资金循环和住房抵押贷款的流动性管理问题，还可研究建立保障性住房信贷的证券化机制。

  美国在1968年建立了政府国民抵押贷款协会（简称GNMA），这是支持保障性住房抵押贷款形成二级市场的一项历史性措施。我国香港特区政府为了支持中低收入家庭购房，在1997年也建立了类似GNMA的信贷保险机构，即香港按揭证券公司（HKMC）。需要注意的是，GNMA与备受关注的房利美和房地美不同，“两房”是有一定美国政府背景、专门从事住房抵押贷款证券化的上市公司；而GNMA则始终是美国联邦政府的直属机构，代表完全的联邦政府信用。而且，GNMA既不购买住房抵押贷款，也不直接发行按揭支持证券，其主要业务是为由政府机构保险的住房抵押贷款的证券化提供债券发行担保。GNMA并未受到“次贷危机”的拖累，很值得我们在构建保障性住房融资体系的过程中认真研究和借鉴。

  保障性住房建设，短期靠中央政府的强力约束，中长期还是要靠制度和管理。要制定保障性住房规划、用地、融资、建设、定价、分配、管理等一系列制度，而这些只有这些在全过程管理的制度有效建立起来后，才能对整个保障性住房市场的持续健康发展起到支撑作用。

  （作者系中国国际经济交流中心咨询研究部副部长，经济学博士）