□国家开发银行研究院 国家信息中心预测部 上海证券报
总体策划：姜 洪（国家开发银行研究院常务副院长）
范剑平（国家信息中心首席经济师）
程培松（上海证券报副总编辑）
课题组长：黄剑辉（国家开发银行研究院副院长）
王远鸿（国家信息中心经济预测部处长）
邹民生（上海证券报首席编辑）
课题组成员：齐安甜、徐晶、应习文、盛力行、赵坤、
张茉楠、赵硕刚、王江昊
在全球政治、经济、外交、军事格局发生巨大变化的今天，脱胎于第二次世界大战和冷战时期的全球治理机制，已经完全不能适应新的国际形势、新的环境、新的变化与新的要求。国际社会呼吁改革全球治理结构与机制的声音不绝于耳。
到上个世纪末的最后一个月，一个新的非正式对话机制——二十国集团（G20）宣告成立。这是在新兴经济体与发达经济体之间建立的重要对话平台。2008年，国际金融危机爆发后，G20对话机制上升到首脑层级。G20在全球治理中的作用日益突显。
但是，查考资料，对G20本身的研究却鲜为稀少。为此，由国家开发银行研究院、国家信息中心预测部和本报联合组成“G20国家经济金融发展研究”课题组，拟就G20国家的经济金融发展问题进行多层次跟踪研究，以期为新的全球治理结构与机制的建构，提供智力支持。
全球经济变局推动G20走向全球治理“前台”
上世纪末，东亚金融危机引发了发达国家对全球治理机制的反思，并导致了一系列制度改革与创新的尝试，其结果就是部分吸纳新兴国家参与全球治理。1999年12月，七国集团邀请来自全球新兴经济国家的财长和央行行长在柏林召开了第一次非正式会议，标志着包含新兴经济国家在内的非正式对话机制——二十国集团（G20）宣告成立。
但自此之后的十年中，虽然二十国集团每年都召开例行的双部长会议,它并没有真正发挥全球治理的功效。然而，以2008年的国际金融危机的爆发、G20部长会议升级为首脑峰会为标志，G20开启了全球治理机制由G7向G20的变迁。而从华盛顿、伦敦、匹兹堡、多伦多到首尔，再到戛纳，G20也正经历从危机应对型治理向长效型全球治理转变的过程。
1.发达国家主导的“单级”治理模式凸显发展中国家话语权严重缺失
过去的全球治理框架是以G7为核心，以美欧等发达国家为主导,以美元霸权为特征的全球经济治理体系。无论是国际贸易、国际金融还是发展领域都深深带有“一超独大”的色彩。
从旧的全球治理体系的“硬核”来看，多半始于二战结束或冷战时期，比如，在贸易领域主要是以世界贸易组织(WTO)为中心，以各种区域性贸易制度安排为辅的全球贸易治理机制；在金融领域主要是以国际货币基金组织(IMF)为中心，以金融稳定论坛(FSF)和巴塞尔银行监管委员会为监管等形成的全球金融治理机制；在发展领域主要是以世界银行(WB)为中心机制，以亚洲开发银行(ADB)等地区性发展银行为载体的全球发展治理机制。而这些全球治理框架下的机制设立基本上都是遵循“华盛顿共识”，并且由美欧等发达国家所主导，发展中国家群体话语权严重缺失，全球治理结构中利益分配不均衡，因此，原有国际组织已不能承担全球治理重任。
2.新兴经济体群体性崛起推动全球治理主体进入多极化格局时代
随着世界政治经济格局从“一超独大”演变为“一超多强”，特别是近几年新兴市场国家的发展使其影响不断扩大，全球出现了权力的分散化，全球治理主体已经进入了多元化时代。进入新世纪，新兴市场国家整体实力上升，世界多极化深入发展。
新兴国家的快速崛起冲击着以美国为首的全球力量架构，全球经济与贸易重心正在从发达经济体向新兴和发展中经济体转移。IMF统计数据显示，按照购买力平价（PPP）计算，发达经济体国内生产总值占世界经济总量的比重由上世纪90年代初的80%左右，逐步下降至2010年的66%，而同期内，新兴和发展中经济体国内生产总值占世界经济的比重则由20%升至34%，尤其是“金砖五国”（中国、印度、巴西、俄罗斯、南非），其占世界经济的比重由5.8%攀升至18%。
国际金融危机后，高赤字、高债务、高失业严重困扰西方经济，发达经济体与新兴经济体“双速复苏”局面日益凸显，新兴经济体承担着全球经济的“引擎”和“稳定器”的作用。在过去两年中，新兴和发展中经济体在全球产出的总增长中占了将近2/3。据IMF预计，如果保持当前势头，未来20年全球产出将从78万亿美元增长到176万亿美元，其中61万亿美元的增长将来自以亚洲为代表的新兴和发展中经济体，而发达经济体将仅贡献约37万亿美元。
此外，在G7的治理框架下，除日本外没有任何一个债权国位列其中；而与此同时广大新兴经济体积累了大量的储备资产，其债权人身份以及庞大的资产规模具有强烈的参与全球治理的诉求。因此，要求更能适应新型挑战、体现力量变化、反映多方诉求的全球治理新格局出现，改变旧的治理体系。
3.金融危机推动G20全球治理新型框架逐步走向“前台”
每次国际金融危机都与世界经济格局变化，都会对全球治理结构产生重大的变革压力。美国大萧条后，建立了以美元为主导的国际金融与货币体系；1992年欧洲货币体系危机加速了欧元和欧洲经济同盟的诞生；1997年亚洲金融危机则改变了传统的以“雁阵模式”为特征的东亚区域分工格局，促进了东盟经济一体化进程。
而2008年席卷全球的金融危机爆发后，G20作为国际对话和协商的平台，在协调各国的危机应对政策，防止全球经济陷入更深层次的衰退起到了重要作用。2008年，二十国领导人在美国华盛顿举行了第一次初步会议，并发出了明确的政治信号和原则性宣言。随后的伦敦峰会行动则更加积极，如新增1.1万亿美元以加强信贷和贸易流动性，包括向IMF（国际货币基金组织）提供5000亿美元的额外资金，以更好地帮助陷入困境的国家；增发2500亿美元的特别提款权，以增强流动性；提供2500亿美元的贸易融资，以推动贸易发展等措施，从而有力地提振了全球经济的信心，这意味着G20新型全球治理机制真正走向前台。
截至2010年，G20的GDP总量已经达到57.4万亿美元（为G7的1.8倍，约占世界GDP总量的85％），人口达到40亿（为G7的5.7倍，约为世界人口的57%）。接近60%的全球人口占比和逐步上升的全球经济规模占比，使得G20不可避免地成为G7之后全球经济治理中的新型重要平台。
当前G20面临的基本困境及主要矛盾
与传统治理模式相比，G20表现为许多新特征，在全球治理架构的三个维度上都发生了巨大的变化。一是权力结构从中心—外围到平行结构；二是制度和规则从单一模式发展为竞争性模式；三是从价值导向变为议题导向，决策机制也发展成为多元化、开放和包容性。
然而，不可否认的是“多极化”也蕴含着“无级化”风险，非机制化的定位导致G20影响力、执行力下降，特别是随着世界各国从金融危机中复苏的步伐快慢不一、利益诉求逐步分化、G20越来越难以就重大问题取得进展，作为世界经济的“掌舵者”登上历史舞台的G20正面临严峻的考验。
1.G20非机制化特征导致缺乏真正有效的约束力
在机制架构方面，G20作为一个非正式会议的体系，目前已经形成了“峰会—协调人会议—部长级会议—工作组会议”的机制架构。每次G20尽管都有十分开放的定位和引导性的议题，但由于G20非机制化的特征使得许多议题只能是一些参考性的指南，并不具备对各成员国行动的约束力，在各国宏观政策的协调性上更加差强人意，出现了“议而不决，决而不行”的矛盾。
G20系列峰会之所以能比较容易地达成协议，很大程度上源于它对不遵守协议的国家并没有制定惩罚措施。当峰会的最后领导人声明发表之后，各国都根据自己的意愿履行承诺。这在增加了该组织灵活性的同时，也加大了该组织的无效性。
2.警惕各国利益博弈与分歧加大导致“G0”风险
当前，全球正处于一个向多级体系转型的时期，“多极化”也蕴含着“无级化”，即“G0”的风险。所谓“G0”，就是没有任何一个国家或国家联盟有能力、有意愿制定并执行全球经济议程。这一提法源于美国智库欧亚集团主席伊恩布雷默提出的世界面临“G0”风险。
从以往六次G20峰会的主要议题来看，主要分为“增长”（复苏全球经济、恢复金融信贷、应对主权债务危机、抑制大宗商品价格波动、为绿色发展提供基金等）、“平衡”（全球经济失衡、经常项目指标设定等）、“改革”（国际货币体系改革、全球金融监管改革、改革国际金融机构提升新兴经济体话语权等）三类。哪一类议题都牵扯着多方利益的博弈，不仅发达国家与发展中国家各方的立场和利益诉求分歧显着，而且发达国家内部和发展中国家内部立场也并不一致。
当前，全球经济增长空间越来越小，发达国家主权债务问题持续发酵、信用萎缩、财政困顿，需要宽松的货币环境提供支撑，然而新兴经济体依然要在控通胀和保增长之间找到艰难的平衡，国际政策协调变得越来越难。更重要的是全球有效需求不足，但供给却相对过剩，一些国家倾向于采取“以邻为壑”的态度，缺乏国际间政策协调意愿，这也使得拿出协调各方利益方案的可能性越来越小，“G0”的风险开始加大。
3.全球经济长期失衡的格局难以得到根本性改变
全球失衡一直是G20重点关注的议题之一。自G20多伦多和首尔峰会以来，如何衡量并约束全球经济失衡，成为各次议会的主导话题，并成为赤字国对盈余国的矛头所指。G20成员国的盈余与赤字之间的差距从1998年的5800亿美元升至2007年的2.5万亿美元，虽然2008年因国际金融危机爆发失衡现象有所缓解，但2009年却再次加深。
为此，2011年2月召开的二十国集团(G20)财政部长和央行行长会议就评估世界经济失衡的指标达成初步共识，并确定财政赤字和政府公共债务、私人储蓄率和私人债务、贸易账户和净投资收益与转移账户为衡量指标衡量世界经济失衡状况。然而，各国在经济发展阶段、经济周期以及面临的问题和主要矛盾等方面也不同步，由此所导致的经济失衡深层次矛盾，难以在短期内取得实质性进展，在G20范围内更不可能马上达成一致的行动。
4.在结构性权力转移过程中美国要竭力维护霸权
从“布雷顿森林体系”到“牙买加体系”，到G7/G8,再到G20的调整与变革，美国面临的国际金融秩序发生了多次体系性的变革。唯一不变的，是美国通过美元和美债主导着全球资本流向和利益分配，维持金融霸主地位的根本目标。美国推动G20发展的根本原因在于避免国际经济体系“伤筋动骨”式的改造，而只是“小修小补”的工作，比如适当加强监管、有限增加某些国家在国际货币基金组织和世界银行中的份额等等。
在IMF最近一次的份额改革中，新兴大国和发展中国家总共新增了6%的份额，中国的份额则从3.72%升至6.39%，投票权从3.65%升至6.07%。改革完成后，中国的话语权一举超越德国、法国和英国，在IMF的影响力仅次于美国和日本。
但在这一改革实际上并未动摇美国在IMF中的绝对优势，美国仍保持了17.4%的份额和16.5%的投票权，从而使其有能力对需要85%的绝对多数投票支持的重大事项行使否决权。在此类改革中，美国划定了两条底线：一是任何国家不得削弱美国在国际金融体系中的控制权；二是任何改革建议不得动摇美元的支柱地位。
而美国为了维护全球霸权与日益上升的中国必然会在多个层面展开全球经济主导权之争。正如美国“新美国基金会”研究员撰写的《未来十年的十大趋势》所指出的，未来十年美国的注意力会更多转向中国，中美将组成不可或缺的“全球管理轴心”，在未来十年将出现更复杂的博弈。作为全球两大经济体的角色已经决定了不可避免地会在更多的领域发生冲突和摩擦，比如在气候变化、能源、金融、贸易等方面。全球主要经济体之间的利益博弈开始进入“深水区”。
近期，美国重返亚太的战略意图明显，“泛太平洋伙伴关系”贸易谈判的背后是希望以此全面架空、取代“10＋3”，“10＋6”，甚至是APEC和拟议中的亚太自由贸易区，进而主导亚太经济合作的未来，塑造以美国为中心的亚太地区新秩序，制衡中国的全面崛起。因此，全球新治理框架的形成必将是一个长期过程，治理权和主导权的博弈也将伴随着国际权力转移的整个过程。
G20未来发展方向及中国在新框架中的角色
从G20未来发展趋势看，为了满足和多元化的利益诉求，必须找到能够适应全球治理，适应新的实力的分配以及协调集体利益和本国利益的平衡点。
首先，妥善解决G20机制化建设问题。尽管G20还是一个过渡性的模式，但必须通过机制化建设向长效治理机制演变。应该讲，参与全球治理并不是要颠覆现存的治理体系，而应聚焦于维护现存的合理秩序和国际准则，改革不完善、不合理的旧规则，倡导并参与制订新的规则，因此，可以考虑通过“非正式机制+多边正式国际组织”的复合机制模式，G20将达成的协议交给其他正式国际组织（如IMF、世行、联合国等）协助执行，以提高决策的灵活性和有效性。
其次，G20必须要解决权力分配问题。现在的情况看，G20仍受制于G7的体系框架，然而，随着G20集团内部各成员国间实力地位的消长变化，G20内部决策机制尤其需要坚持权利与义务平衡的原则，调整权力分配格局，切实增强新兴大国的发言权与影响力。当然，新兴国家也必须尽快提升全球治理的能力和水平，这是话语权和议题设置能力的关键。
第三，新兴经济体内部加强合作。着力于以下几个方面：一是建立“共享发展”的南南合作新模式，开放相互贸易和投资，推进贸易、投资便利化。二是增强金砖国家宏观政策协调机制，共同研究交流全球失衡的标准、根源及再平衡方案。三是在新兴经济体之间形成新的金融循环，比如允许国家间货币作为结算和投资货币，允许对方货币在境内结汇为本币，尤其是允许对方的机构在境内开设本币账户。不可否认的是，新兴经济体货币成为全球主要储备货币的道路还很漫长，但从短期看，积极推动各国货币的市场交易应该是扩大金融开放，逐步放弃盯住美元并促进浮动汇率机制形成的关键一步。
第四，中国在G20中的角色必须与自身的“核心利益”紧密挂钩。与发达国家日益萎缩的国内市场相比，中国具有巨大的国内市场潜力，这就决定了在相当长的时间内，中国依然具有潜在优势，因此，应该考虑在G20会议上积极争取主动权，例如，贸易保护主义下的外部市场准入；国际气候变化框架下的节能减排；能源与大宗商品价格剧烈波动下的资源供给；全球经济再平衡压力下国内储蓄、消费、投资的调整；人民币汇率形成机制以及国际货币体系改革等问题，需要中国经济主动的表达自己的利益诉求。与此同时，也通过自身的改革推动全球朝着可持续、均衡的增长框架发展。