中国当前正处在从工业化中后期向后工业社会过渡的历史时期。这一阶段与西方国家建设福利社会的发展阶段是相同的。因此，借鉴福利国家的历史经验，转变发展方式，最根本的举措在于，以培育中产阶层为目标，建设积极的社会福利制度。
⊙方栓喜
从历史经验看，发达国家建立的高福利制度，恰恰不是在其进入后工业化社会，不是在高收入阶段，而是在工业化中后期。比如，西方发达国家政府公共产品支出上涨最快的阶段，恰恰是人均GDP在3000美元至10000美元阶段，而不是进入高收入国家之后。
在此阶段，以教育、医疗和社会保障三项主要公共产品为例，国际平均升幅达到13个百分点。其中，教育支出保持相对稳定，而医疗和社会保障支出分别大幅增加了4个和10.7个百分点。当人均GDP超过1万美元后，政府公共服务支出占比将逐步趋稳。
因此，作为参照，在中国新时期社会福利政策设计上，需要以增加国家福利为主基调。在这个时期，防止高福利不是主要矛盾，汲取古典自由主义模式的教训才是主要矛盾。建立城乡统一的福利制度，主动地缩小日益扩大的城乡差距、地区差距、贫富差距，积极培育中产阶层，在建设消费大国、服务业大国、人力资本大国上主动进取，是中国经济发展方式转变的根本出路。
1.机会创造与能力创造并举
在现代市场经济条件下，中产阶层的大规模出现，不是国家包办的结果，而是社会平等、积极流动的结果。中国新阶段的社会福利在设计上，要充分认识到，社会福利制度不是削弱市场，而是增强市场在扩展多数人福利中的作用。为此，社会福利制度要能够确保平等和积极的社会流动，而不是阻碍这种有活力的社会流动。
中国中产阶层发育有两大矛盾：一是机会的匮乏；二是能力的匮乏。以大学生和农民工群体为例，二者是中国经济社会结构转型中最重要的两个群体之一，如果这两个社会群体在未来不能够成为中产阶层，中国不可能形成服务业为主导的产业结构，也不可能真正走出城乡二元经济而完成工业化。
大学生作为高潜能群体，就业比较困难，其向上流动主要是机会的匮乏。对于大学生群体来说，福利制度建设主要的目标是为他们提供更多的就业岗位。连大学生都找不到工作，未来有多少社会群体能够成为中产阶层？而且，知识群体找不到工作，会造成“知识无用论”，进一步强化经济结构低端锁定的风险。而机会创造的过程没有别的途径，只能通过进一步的市场化来解决。这就需要加快市场化改革，在服务业领域打破垄断，创造更多的就业岗位。
农民工就业已变得比较容易，但其技能比较低下，其向上流动最大的矛盾是能力匮乏。解决这种能力匮乏，需要中国新时期的福利制度安排，在职业机能教育等公共产品领域加大投入力度，培养其技能。与此同时，打破城乡二元的福利制度，让农民工能够享受到与城市居民同等的基本公共服务，实现农民工市民化。使其能够有尊严地生活，在此基础上提升自己。这样农民工才有可能成为中产阶层，才有可能确保中国绝大多数的居民成为中产阶层。
2.人力资本投资优先
人力资本是现代社会中低收入者向上流动最基本和最重要的条件。只有推行人力资本投资优先的社会福利政策，才有可能有效避免传统福利国家和新自由主义模式各自的缺陷，走出一条公平与可持续发展的新路子。
人力资本投资是宏观经济政策首要考虑的基本问题，它将有效地避免经济政策仅仅关注短期的就业和物价的弊病。而沿袭凯恩斯主义的宏观经济政策，将财政和货币的紧缩与扩张作为稳定经济、增加本国居民社会福利的主要手段，不仅显得远远不够，而且往往出现政策失效。因为，一个国家的经济竞争力，不可能因政府善于利用凯恩斯主义政策而有效地提升，但却离不开人力资本政策。
从经济发展阶段来说，中国当前处公共产品系统性短缺的阶段，在整个政策基调上，应当是增加公共产品投入，大幅度增加社会福利的时期。但考虑到新时期全球化的因素和知识经济发展的因素，中国可以避免西方福利国家和新自由主义时期的弯路，直接以人力资本为主，来设计整个社会福利制度。在既定公共支出条件下，要更多地向人力资本投资倾斜。与传统的福利国家模式相比，避免了“养懒汉”的消极因素，是积极的社会福利政策；与新自由主义模式相比，其带有更多社会平等的理念，也是调动人们主观能动性的社会福利政策。
中国实行人力资本投资优先的政策，是将宏观经济政策与社会福利政策有机结合起来，找到最佳切合点，将政策的着力点放在培育中产阶层上，实现富有活力和竞争力、以人为本的经济发展方式。从公共产品供给上，要优先大幅度提高教育和技能培训、医疗卫生服务的数量和质量。
3.注重新兴就业机会的创造
新兴就业机会的创造，也是宏观经济政策与社会福利政策的结合点，是促进平等和积极社会流动，产生新中产阶层的重要途径。西方福利国家时期创造出的成就，主要在于增加了数量庞大的管理层、专业技术人员和社会服务岗位，这些岗位取代了传统的蓝领就业岗位，才发育出规模庞大的中产者阶层。
在传统凯恩斯主义的宏观经济政策中，货币的扩张和紧缩所带来的就业率变动，并未考虑结构变动和产业升级的因素，所以并未考虑新兴就业机会的问题。在经济转型的新时期，不考虑新兴就业机会的宏观经济政策基本上已经过时。这里说的新兴就业机会，是指经济结构升级带来的新就业机会，或者说是新兴就业岗位的创造。在这次国际金融危机中，美国将面临较长时间的就业压力。奥巴马刺激经济的新政，主要的着力点并不在传统产业就业岗位的创造，而是低碳经济、物联网等新兴就业机会的创造。
中国是一个人口大国，就业压力是持久的压力。在整个福利制度安排上，要关注传统就业岗位的维持，但更应面向未来，十分关注新兴就业岗位的创造。由于劳动力供给即将出现拐点，随着低技能劳动力无限供给局面的消失，“蓝领”就业问题会大大缓解，“白领”岗位的创造将成为主要矛盾。中国新兴就业机会的创造，需要针对大学生等高潜能社会群体就业难的问题，打破公共产品领域的行政垄断，创造出更多容纳中产阶层的就业岗位。
改革路径之一：在石油、电网、民航、电信、邮政、铁路等领域进一步推进市场化改革。让民营经济畅通无阻地进入这些领域，推进生产性服务业的发展，做大规模，创造更多的新兴就业岗位。
改革路径之二：在科教文卫等公共产品领域打破行政垄断，推行供给的市场化和社会化。该领域是服务业发展的重要源泉，国家科技创新等软实力都将体现在这一领域规模的扩张。该部门的扩张是新兴就业岗位产生的重要途径。在这一领域，如果靠财政包下来的做法，永远也达不到发达国家的水平。但如果打破行政垄断，即使达到发达国家一般的水平，就能够创造出5000-8000万的新兴就业岗位。
上述两条路径的改革，不仅能够有效解决新兴就业机会的问题，还可以兼顾解决农民工群体能力不足的问题，二者可以结合起来解决。公共产品领域的放开，使得国家更加有条件、有能力为中低收入者提供充裕的公共产品，从而提高他们的人力资本。
4.减轻中低收入者的基本生存负担
中国除了较高的教育价格、医疗价格之外，还有较高的房地产价格。按照中国社科院金融研究所2007年分别在上海、北京、深圳等城市进行调研报告显示：2004年至2007年，房价与家庭收入比日益增加。按照30年按揭，30%首付全部房款，年利率5.3%购买商品房计算，中等收入者每月还款额超过了全部收入的50%，许多中低收入者沦为“房奴”，根本谈不上向上流动和发展。
中国由生存型社会向发展型社会转变，中低收入者的社会负担太重的话，中产阶层是不稳定的，可能随时会转变为低收入者，而低收入者要转变为中等收入者则更难。在同一个阶段，西方发达国家通过建设福利国家，由政府包揽了中低收入者基本生存的风险问题，才导致了中产阶层的大面积出现。后来福利国家面临的新问题，并不能否定福利国家的历史成就。
中国新时期的社会福利政策和制度安排，应把解决高教育价格、高医疗卫生价格、高房价作为重点。这三个问题，使得中国中产阶层处于不稳定的状态，其中任何一个环节，都可能导致现有中产阶层向下流动，都可能使许多脱贫者返贫。对于较高的教育、医疗卫生价格和高房价，政府一方面要建立社会保障体系，对所有的社会群体进行保底；另一方面，要积极地打破行政垄断，引进民间资本和社会资本改善公共产品供给，最终使这些问题得到根本解决。
5.塑造开放、高效的公共部门
建立开放、高效的公共部门，是用较少公共资源提供更多公共产品的有效途径。中国目前的问题是，政府掌握了较多的公共资源与公共产品短缺并存。其中最主要的矛盾是公共部门没有对社会开放，不可能形成高效率的公共部门，不可能产生高效率的公共产品供给体系。
30多年的渐进式改革走到今天，形成了体制内和体制外两个相互独立、相互封闭的系统，这可以看成是体制上的二元结构。体制内的公共部门，主要包括政府机关、自然垄断行业的国有企业、科教文卫等事业单位，主要提供公共产品；体制外的部分主要是各类私人部门，包括民营经济和外资经济在内，提供私人产品的部门。
从处于公共产品短缺时代的基本国情出发，中国需要建立开放高效的公共部门。建立开放、高效的公共部门，重点是公共部门对全社会开放，包括职位开放和投资开放，充分利用市场和社会力量做大公共产品领域的“蛋糕”，以开放促高效。
建立开放高效的公共部门，最具实质性意义的改革是改变公共部门按照行政特权配置公共资源，最终难以体现公益性、专业性，难以体现效率提高，难以体现公共产品供给能力提高的局面。实现公共部门的开放，中国才有条件实现整个公共部门的公益性和专业性。
这一方面可以直接地增加中产阶层就业岗位；另一方面，可以有效实现公共产品领域做大“蛋糕”，使农村、落后地区、中低收入者能够享受到基本而有保障的公共产品，使他们有更多的机会成为中产阶层。
中国的公共产品短缺造成中产阶层难以扩大的收入分配“陷阱”。由于公共产品短缺，低收入者由于缺乏人力资本而难以成为中产阶层；由于公共产品短缺，即使成为中等收入群体也难称之为中产阶层，因为不具备中产阶层应有的生活质量；公共产品短缺还造成中产阶层外流的现象。
中国中产阶层数量过少，对经济结构转型升级困难，既是原因，也是结果。中国值得追求的经济发展方式，就是中产阶层不断扩展的经济发展方式。中产阶层多了，低碳经济主导、消费主导、服务业主导、人力资本主导的经济结构自然会形成。大幅度增加与人的自身发展相关的公共产品供给，给中低收入向上流动提供应有的机会和能力，是中国扩大中产阶层的必由之路。
本着有利于中产阶层群体扩大的方向增加公共产品供给，应当成为中国福利制度建设的框架性原则。为此，中国需要将改革扩展到垄断性的公共部门，建立开放性、公益性、竞争性兼容并蓄的公共部门。把公共部门改革作为新阶段改革的重点，将释放出大量的中产阶层就业岗位，同时又能够通过扩大与人的自身发展相关公共产品供给，增加中低收入者向上流动的能力。
（作者单位：中国（海南）改革发展研究院）