再论土地制度改革的焦点分歧

  (上接A1版)

  更进一步，如果处于城镇规划区内的农民不可能接受规划带来的或者暴富或者倒霉的命运，而必须进行利益统筹再分配，那么，正巧处在城镇规划区边缘一路之隔的农民当然也不会接受他们正好隔在规划区外只能务农的不利经济地位。实际上这正是现今城乡结合部违建小产权房普遍泛滥的经济原因。如果我们像天则所课题组一样，认为农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励，那规划事实上就会不复存在，从而出现公地悲剧。如果他们的逐利行为不被允许而必须保证规划的严肃性，那么，如规划区内的利益统筹均沾一样，规划区外农民的类似要求也就应当得到满足并以此作为他们守法的激励。从城镇规划区边缘的村庄向外依次类推，规划区内幸运农民的自主城镇化的利益必须要与规划区外一个一个攀比的村庄进行利益的统筹分配。但这样一来，所谓自主城镇化就不复存在，而只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。这恐怕就是日韩和我国台湾在城市化转型期没有农民自主城市化，而普遍实行各种不同程度“涨价归公”的城市化用地制度的内在逻辑原因吧。

  焦点分歧之六：城镇化转型期是能具体区分公益、非公益用地，还是只能把一个区域的开发视为整体

  我在《土地改革六大认识误区》（见本报2013年11月7日A1版）一文中说到，在城镇化快速发展期，所谓严格区分公益性和非公益性征地，缩小征地范围，是脱离实际的空谈。天则所课题组表示很不认同。他们认为，一块土地的开发是否属于公益性，可以通过独立和代表民意的机构这样程序正义的办法去认定。先不说这样的机构从何而得，他们显然还不明白城市化发展中新城区的开发实际上并不能也不应区分每个具体地块或项目去谈公益和非公益，而只能把一个大区域作为整体来考虑，从而平摊公益非公益的成本。因为新城区建设中如道路、桥梁、绿化和公共设施用地比重不小，星罗棋布，与其他用地包括商住用地犬牙交错，因而根本不可能让恰好落在商住用地的农户自己开发，而只隔几步之遥的农户其土地“不幸”被规划为道路就强制征收。因此日韩和我国台湾在城市化转型期从来都是全区域打包收购征收，所谓“区段征收”这个从西欧传到东亚的词就是这个意思。美国城市化发展时间长、完成时间早，但偶尔发生的旧城区改造也会涉及这个问题。1954年美国华盛顿哥伦比亚区决定对其落后衰败的区域进行更新改造。改造后将有三分之一的住宅建为廉租房，其他部分作住宅和商业开发。一位伯尔曼先生因在改造区域拥有一个设施完好的百货店要被征收而提起诉讼，认为自己的百货店并非破旧房，征收他的房子违反了美国宪法第五修正案对私人财产的保护。结果他虽在地区法院获胜，但却在美国最高法院被一致判定败诉。美国最高法院认为，更新改造不是基于一个一个的建筑，而是必须把这个区域作为整体来规划。既然一个区域的更新改造在整体上被立法机构认为符合公共利益，房主就不能以自己的财产还崭新完好而拒绝征收。（美国最高法院卷宗，第348卷，Berman v. Parker, 26 1954）

  这一点，实际上从上述被推崇的农民自主城镇化的典型中也可看出，无论华西村还是郑各庄，当他们在自己村子里自主城镇化时，这些村庄就得组织规划得像政府一样，也得留出相当多的土地来做公益的道路、绿化等使用，但根本不能区分公益非公益去对农户给不同补偿；也是必须在村庄内将土地统一调配使用（相当于村庄内部全部征收），综合成本和收益平均后，所有农户分摊。可见， 无论以谁为主体进行城镇化，严格区分公益非公益用地的征收补偿都是不可行的。这也是韩国和我国台湾地区在城市化转型期，笼统地将所有土地改变用途和新城区建设均列为公益用地范围的原因。因此，防止公权力的滥用，不能靠想当然地不要政府，让市场解决问题，还是得釜底抽薪，硬碰硬地断掉地方政府土地财政的利益瓜葛，厘清政府职能，因为在土地利用上世界上没有一个甩掉政府、市场自己决定土地用途的捷径。（作者系著名经济学家、东南大学教授）