跟踪式审计保障性安居工程，今年进入第四年。看审计结果，量化指标（开工和竣工规模）与地方要员政治前途挂钩，这样自上而下的、政治任务式的数量目标都能超额完成，关键是保障房的质量。在年年跟踪审计的高压下，保障性住房质量、寻租、资金违规使用等问题一直没有停止过。而且，今年审计所暴露出来的通过保障房项目来输送利益、挪用于其他政府工程的资金比2012年翻了一番，还有套取和骗取棚改资金等新问题，更值得关注。

  保障房问题频出，业内人士多关注监管和财经纪律执行上的疏漏，但根本问题还在住房保障制度的内在缺陷。住房保障这一浩大的工程是在“无法”的环境下推进的，对住房保障在保障模式、范围、资金来源等关键问题，迄今仍没有明确的、约束性的法律层面的规定。中央政府只考核开工和竣工这两个数量目标，其他更具实效的环节（出钱、用地选址和规划）事实上的决定权在地方。

  可是，对地方政府来讲，新上保障房建设项目，耗费了宝贵的土地资源、少收了土地出让金，产业项目和城市建设项目的用地空间就得相应减少，GDP就减少了。而且，地方政府不仅要投入财政资金来建设保障房，还需投入财政资金配套建设公共设施，还要投入行政机构和巨大人力、物力来审核、公示、分配和后续管理。所以，在现有的政绩考核模式下，地方官员对于保障房的建设热情不高，玩数字游戏、偷工减料，甚至挪用资金也就不奇怪了。

  而保障模式也为地方政府消解国家政策提供了机会。一直以来，住房保障坚持政府主导、新增供应的模式。这种模式尽管符合城市化快速推进、房价快速上涨时期住房供求缺口大的现实，而各国在同一时期也是这样做的。但以新增住房为主的供应模式，最大的特点就是从项目立项到建设、再到竣工分配和后续管理涉及环节和层级太多。环节和层级多了，涉及部门就多了，如规划、国土、财税和建设等部门，对资金专用和保证质量实施统一监管和协调的难度就大了；环节和层级多了，项目不透明和信息不对称就严重了。再加上，土地、资金和规划等具体环节由地方决定，在负面激励下，出问题的概率也就大了。

  住房保障的范围也有问题。目前，各地住房保障基本面向户籍中低人口，但在实际执行过程中又将政府部门、国有企事业单位纳入实际保障的范围。特别是，为完成保障房建设的量化政治任务，地方政府鼓励机关和国企利用自有土地建设内部分配的集资房，并将其纳入保障房的范畴。保障房覆盖群体异化，导致很多地方保障性住房实际建设标准（面积、用料和配套）超出国家政策要求，保障房违规分配、寻租问题也就无法避免。

  现有住房保障政策存在的第三个问题，是资金来源。作为一项长期坚持的、浩大的民生工程，住房保障居然一直没有稳定的、法律明确的资金来源。本来，国家财政投入希望“四两拨千斤”，借以撬动地方和市场资金，但由于地方缺乏积极性，往往走上靠开发商代建、配建或直接建设的形式，往往以土地补偿或干脆欠账，不仅供应质量难以保证，发生官商勾结、利益输送的概率也高了。即便由地方来筹措资金，如贷款、发债、公积金增值收益、专项信托等，由于各路资金审批和发放的部门不同，监管也难以统一和见效，挪用也难以避免。

  另外，保障房资金被挪用与其功能定位有关。2008年以来，住房保障在数次“保增长”、“稳增长”战略中被委以重任，包括本轮棚户区改造。值得注意的是，在经济增长功能的权重提升时，保障房的效率就可能被有意无意地忽视了。特别当保障房建设项目与其他政府工程在土地和资金上存在冲突，而两者又被赋予了类似的经济功能时，保障房资金被挪用也就难以避免，反正打醋的钱也可以打酱油。

  本质上，自上而下的保障房任务高压分解，事实上是国家对于地方政府只重经济数量增长，不重民生服务保障的强制性纠偏。只是，在现有的官员政绩考核体制下，再加上财税体制的缺陷，公共职能如何在中央和地方之间分担还是一笔糊涂账，地方政府以民生为导向来建设保障房的积极性不高，“重量不重质”必然就是上下博弈的副产品和体制均衡。因此，在供地、选址、出钱和规划等关键环节事实上由地方决定，中央只考核开工和竣工量的情况下，如果没有法对于这些具体环节的明确规定，保障房违规“乱象”就难以消弭，而新增供应涉及的环节和层级过多，也为违规提供了信息不对称的空间。

  由上述分析可知，在现有体制下，要杜绝住房保障“年年审计、年年问题不断”，就得重新设计住房保障政策。首先，逐步向以货币补贴为主的保障模式转变，让保障人群到市场上租购，这不仅能有效匹配需求，且减少了环节和层级，降低了信息不对称，违规概率也就降低了；其次，将住房保障扩大到非户籍常住人口，保障标准仅限于基本住房需求保障，如此，寻租和错配的激励也就少了。货币补贴的模式、保障基本住房需求的内容，也为扩大覆盖范围提供了财力基础。

  （作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）