对“沉睡”的近3万亿公积金，痛责其不作为，甚至情绪化地认为应该取消，都不是解决问题的办法，关键还在于如何改革公积金制度，走出“一边是百姓住房融资嗷嗷待哺，一边却是公积金大量闲置”的困境。如何盘活公积金，目前有两种改革计划：一种是由住建部住房公积金司主导，建立全国统筹的公积金余缺调剂平台，提高使用效率；另一种是由国家开发银行住宅金融事业部主导，建立政策性住房金融机构，实现国开行“建房融资”+“卖房融资”两条腿走路的政策性住房金融体系。

  就建立全国统筹的公积金余缺调剂平台来说，目前部分大城市房价高、需求旺盛，公积金供应吃紧，而一些中小城市公积金则大量闲置。上海、厦门、广州等地近年来纷纷收紧公积金提取和贷款条件，主要原因就在于公积金池子水位不断下降，可能出现无钱提取或贷款的情况。另外，大城市之所以规定单个人公积金贷款上限（一般在90万内）与家庭贷款上限（一般在120万内），就是因为公积金余额不足以支撑。但问题是，对于动辄200万以上一套的住房来说，申请人在利用公积金贷款的同时，还不得不申请商业性住房贷款，即所谓的“组合贷款”。这样做，不仅手续繁多、贷款成本高，而且公积金政策性金融的作用也大大弱化了。

  据测算，截至今年3月，全国实际缴存公积金的职工1.06亿，缴存总额6.47万亿，缴存余额3.27万亿。也就是说，全国公积金利用率只有50%，绝大多数中小城市的公积金是闲置的。如能从全省统筹，甚至全国统筹，大城市不仅不用收紧公积金贷款和提取条件，而且公积金贷款上限也可以取消了，而中小城市闲置的公积金也完全能得到充分利用，通过将资金融通给需求更强的大城市，公积金所有人也能获得更高的收益。

  要实现这一共赢目标，须有公积金能异地流动，利率可以市场化浮动两个前提。而据《住房公积金条例》（简称《条例》），作为公积金管理的决策机构，公积金管理委员会“一把手”一般是由当地政府负责人（如主管住建系统的副市长）兼任，管理层由本地建设、财政、央行分支等负责人组成，这意味着公积金实际控制权在地方政府。在地方看来，额度相当于一家中型股份制银行存款规模的公积金，不仅是笔可观的应急资金，而且是与商业银行谈判以支持地方建设的存款筹码。因此，公积金流入本地可以，要流出去是万万不能的。

  公积金利率市场化浮动就更难办了。《条例》规定，公积金实行“低存低贷”原则，支持百姓低成本买房。《条例》还规定，住房公积金的存贷利率由央行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准。目前，商业银行存贷款利率已市场化浮动、自主决策，但公积金存贷款利率从来都随着国务院基准利率调整而调整，在实际执行中非常僵化。

  建立政策性住房金融机构，难度极高。首先，一旦涉及金融机构，其管理机构必然是“一行三会”。但据《条例》，直辖市和省、自治区政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）设立公积金管理委员会，作为公积金管理的决策机构，但国家明文规定，地方政府不能创办和管理金融机构。为避免政府下设的公积金中心涉及金融业务，《条例》也明确规定，公积金管理委员会应按央行有关规定，指定受委托办理公积金金融业务的商业银行；其次，一旦涉及金融机构，公积金异地流动、利率浮动、地方政府利益、商业银行拉存款等问题，都会一样存在，也都会受到《条例》的制约；此外，资金流动异常频繁和复杂，公积金资金来源和应用不可能做到封闭和专户运行。而按照《条例》，住房公积金要设立专户，封闭运行。

  推行公积金制度是1998年“房改”的重点内容，当时“房改”的方向是建立以经济适用住房为主体的住房制度。由于经济适用住房价格较低，按当时的设想和计划，“低存低贷”的公积金贷款足以支持居民购房。2003年以后，以市场化为主的住房制度取代了经济适用住房。由于此后房价快速上涨，绝大多数居民以公积金贷款来买房的计划已无法实现，这就产生了公积金“睡大觉”、“帮富不帮穷”、“被挪用”等怪状。

  住房制度发生了改变，按理《条例》就应适时修订。可是，由于以个人和单位共同缴纳为特征的公积金具有很强的内部性，自产生以来，利益逐渐固化。而且，公积金的实际控制权在各个地方，修订面临着巨大的利益阻力。另外，公积金毕竟也支持了部分中等收入人群买房，对于中低收入人群来说，这也多了一块收入，维持现状具有道德层面存在的意义。更何况，由于控制权地方化、运作内部化、利益团体化，公积金闲置部分对很多政府机构来说都是一块肥肉，如政府建保障房、银行拉存款、社保弥补低保和大病救治等等，其手都伸向了公积金，他们哪有动力去改变这种怪状？代价便是公积金对百姓住房支持力度在持续下降。

  在利率市场化的大趋势下，廉价住房金融需求在上升。为了更好发挥住房公积金的互助基金作用，修改《条例》已刻不容缓。

  （作者系深圳市房地产研究中心高级研究员）