□熊锦秋

  证监会近日发布了《行政和解试点实施办法》（以下简称《办法》）。不过，在实践中还有难以回避的问题：行政和解协议到底具有什么样的法律效力？

  在行政和解中，经过协商，行政相对人与证监会就改正涉嫌违法行为，消除涉嫌违法行为不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等条款达成行政和解协议，证监会则据此终止调查执法程序。按规定，行政和解金补偿程序与投资者提起的民事赔偿诉讼程序相互独立，投资者通过行政和解金补偿程序获得补偿的，不应就已获得补偿部分再行请求民事损害赔偿。现实中，即使证监会与行政相对人就涉嫌违法行为签订行政和解协议，行政相对人履行协议规定的义务，或许仍然有部分投资者对和解金数额难以满意，此时他们有权提起民事诉讼，通过司法程序来索讨他们所希望的赔偿。

  只是，目前我国的证券民事诉讼制度还不健全, 对投资者就嫌疑人虚假陈述、市场操纵、内幕交易等提起民事诉讼，设置了前置程序：应提交证监会的行政处罚决定。面对这道前置程序，行政和解协议是否具有与行政处罚决定书等同的法律效力，就不能不予以明确了。

  在笔者看来，无论是我国还是全球其他老牌市场，实施行政和解制度，其主要依赖的手段就是“胡萝卜加大棒”，对那些事实或者法律关系尚难完全明确的案件，只要行政相对人承认自己的错误行为，执法机关就会给以执法上的优待，行政相对人只支付一定金额，就不再认定其违法，否则，执法机关就可能不惜耗费大量执法资源一查到底。比如，《办法》规定，行政和解协议达成后，由证监会和解实施部门监督行政相对人在协议规定的时限内履行协议，行政相对人履行全部义务后，证监会案件调查部门、案件审理部门应当依照规定终止案件的调查、审理。当然，行政和解协议并非强制执行，倘若遇到行政和解协议达成后，行政相对人不履行的情形，证监会案件调查部门、案件审理部门就应及时恢复调查、审理程序，且不得再次适用行政和解程序。

  这就很清楚了，行政和解协议与行政处罚决定书是有区别的，行政处罚决定书代表专业执法机构对违法行为的专业判断和权威认定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可申请法院强制执行，而行政和解协议并没有这样强大的法律效力。为此，证监会在与行政相对人签订和解协议时，需要就“行政相对人可以采取的纠正涉嫌违法行为以及积极消除、减轻涉嫌违法行为危害后果的措施”等内容沟通协商，这仍可表明当事人对自身违法行为的某种程度的“默认”，而若当事人切实履行和解协议，缴纳相应的和解金，更可视为悔过认错的具体表现。另外，执法机关同样也可借此显示其发现违法行为并予以惩戒的效果。

  因此，综合来看，尽管行政和解协议与行政处罚决定书的法律效力不等同，但对那些行政相对人积极履行的行政和解协议而言，事实上在某些场合也就有了与行政处罚相同的法律效力。据此，笔者赞同一些学者观点，在面对证券民事赔偿诉讼前置程序时，行政和解协议与行政处罚决定书具有相同的法律效力，也即只要行政相对人履行了行政和解协议规定的义务、上缴了和解金，对此仍不认可的受害投资者，就可把行政和解协议作为向法院提起民事赔偿诉讼的依据。

  当然，若要规避对行政和解协议的法律效力做出规定，也有个办法，那就是取消以行政处罚作为提起证券民事诉讼的前置条件。不管怎样，只要受害投资者通过民事诉讼，也能获得与行政和解相似的赔偿、甚至赔偿还更多。这才可能逼迫违法违规嫌疑人以行政和解方式了结纠纷。

  行政和解的一个主要作用，是节约执法资源、提高执法效率，无疑行政相对人也可减轻一些压力，特别是金钱上的压力。比如英国针对和解的不同阶段确定了不同的和解折扣标准，笔者觉得这是我们可以借鉴的。我国也可针对行政相对人启动和解程序的不同阶段，设定不同的行政罚款折扣率，若最终查实按行政处罚数额全额处罚，在此之前越早启动和解程序，享受的处罚折扣越多（最多折扣可为30%），这有利于推促行政相对人尽快启动和解程序，最大限度节约执法资源。

  （作者系资深经济研究工作者）