积极推行专业调解机制 高效化解资本市场纠纷
□陈洁
我国资本市场推行专业调解机制的根本宗旨就是为了保护证券期货纠纷当事人的合法权益，公正、快捷、高效、低成本地解决证券期货纠纷，化解资本市场矛盾，促进资本市场健康发展，维护社会和谐稳定。为此，要着重做好三个方面的制度安排：一是构建统一的专业调解平台，整合调解资源。立足当前各调解机构之现状，确立以投资者服务中心为全国性统一的调解平台较为适宜；二是制定科学完备的调解规则,确保调解的规范运行；三是完善相关配套机制，实现不同机制的协同配合。
高效化解证券期货纠纷是实现资本市场长治久安的重要保障。伴随我国资本市场的快速发展，证券期货纠纷数量不断上升。据证监会发布的数据显示，证监会机关信访办平均每年要接听电话20000余个、接办来信4000余件、接待来访1000余人次，处置集体访问百人次。其中，2015年，仅证监会12386热线接受的投资者诉求就近10万件。而囿于我国司法资源的有限、证券诉讼机制的缺陷以及证券仲裁制度的局限，其中大量资本市场纠纷并没有得到妥善处理，这给我国资本市场的长远健康发展埋下了很大隐患。鉴于我国资本市场纠纷多发、投融资矛盾突出之情势，在最高人民法院2016年6月28日发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》基础上，2016年7月13日，最高人民法院和中国证监会联合发布《关于在全国部分地区开展证券期货纠纷多元化解机制试点工作的通知》，特别强调了调解在解决证券期货纠纷中的重要作用。由此，积极推行符合我国国情、适应市场需求的证券期货纠纷专业调解机制，高效公正地化解资本市场纠纷，可谓势在必行。
在我国资本市场积极推行专业调解机制的必要性
1、证券期货纠纷的特性与专业调解机制的内在契合性
各国资本市场的纠纷主要集中在投资者与市场中介服务机构之间、投资者与上市公司之间以及投资者与资本市场违法行为人之间。这些纠纷具有专业性强、类型新颖、同质化程度高、涉案人数多、小额讼争多、社会影响大、讼争双方实力悬殊等特点，且纠纷双方对纠纷审理的专业性、效率性、保密性具有特殊之需求。而专业调解机制的专业、高效、便捷、私密性、成本低廉等优势，无疑使其成为解决该类纠纷的首选方案。举例言之，在证券虚假陈述民事赔偿纠纷中，投资者因自身能力薄弱，其最关注的是纠纷处理的便易性以及获得赔偿的及时性，而证券中介机构、上市公司以及侵权人为了减少纠纷带来的负面影响，则希望尽快、私密地解决纠纷。事实上，由于证券期货市场行情瞬息万变，市场信息关联度以及市场联动性强，只有公正、高效解决纠纷，才能真正实现维护市场秩序以及保护投资者之要义。可以说，正是因为专业调解机制与证券期货纠纷的特性更具内在契合性，其与诉讼、仲裁相较，具有毋庸置疑的比较优势，从而成为成熟资本市场化解纠纷之必备利器。
2、我国现有的审判资源无法满足高效化解资本市场纠纷之需求
一般证券期货纠纷的专业性有目共睹。而伴随着资本市场的发展和金融创新的不断推进，许多新型疑难纠纷不断滋生，繁复多样的证券衍生品类纠纷就是例证。这些新型纠纷对办案人员的专业能力和案件处理能力提出了很高的要求，而我国现有的审判人力资源根本无法满足快速解决纠纷之需求。多年来各级法院的证券期货案件久拖不立、久审不结就是佐证。据统计，从2007年起，诉及法院的证券期货纠纷数量持续增加，到2015 年，证券类诉讼达到14835件，期货诉讼达500多件。如此巨量的证券期货纠纷涌入法院，不但极大地“挤占”早已捉襟见肘的司法资源，给法院带来巨大的审案压力，而且由于此类纠纷涉案人数众多，大多数投资者因其专业知识、财力物力之欠缺，在纠纷发生后极易寻求联合行动，而诉讼维权历程的太过漫长和艰辛，导致因投资者维权发生群体性事件的可能性极大，如不妥善处理势必危及社会的稳定。因此，不断攀升的资本市场纠纷迫切需要多种解决途径来缓解司法的困境。
3、现有行业性、分散的调解格局未能发挥整体性的调解效能
目前我国证券期货纠纷调解主要是以行业调解为主，其他机构调解为辅。除证券、基金、期货三家行业协会各自负责其行业内的纠纷调解外，证券交易所、上市公司协会等组织也对其会员之间的纠纷履行调解职能。另外，深圳证券期货业纠纷调解中心、中证中小投资者保护有限责任公司（以下简称“投资者服务中心”）也履行调解职能。这种调解机构布局实践运行中暴露出了调解组织分散、调解对象狭窄、调解管辖不便、案件来源渠道单一、经费来源缺乏保障等问题。细究其因，行业调解的受案范围主要是会员之间的纠纷和作为会员的证券服务机构与其客户之间的纠纷，无法涵盖对市场秩序造成较大影响的投资者与上市公司之间以及投资者与市场违法行为人之间的纠纷等，致使调解规模效应非常有限。此外，协会类调解组织代表会员利益，其调解的中立性饱受质疑。深圳证券期货业纠纷调解中心的案件均来源于深圳证监局受理的信访投诉，受案范围也非常狭窄。至于投服中心，虽然其已针对全国范围内的覆盖证券、期货、基金、上市公司、投资咨询等各领域内的证券期货纠纷案件开展调解工作，但由于该机构成立仅两年，社会认知度不够，专业调解能力未充分挖掘，其调解的案件数量也十分有限。从目前的数据来看，整个资本市场一年1100多件的调解案件与数万件的投资者诉求相比存在巨大的差距。随着未来资本市场改革的不断深化，因资本市场各领域交叉持牌、综合经营而产生的跨行业纠纷势必增多，现有的各自为政、分散运行的行业主导调解模式将更加难以为继。
域外相关经验的总结与借鉴
调解作为多元化非诉解决纠纷的重要方式，在境外成熟资本市场纠纷解决中占据着重要地位。尽管由于各自的法律资源差异，各国及地区的调解机构与制度设计各具特色，但差异中也不乏诸多共同的经验值得借鉴。
1、注重调解机构建设，充分发挥调解机能
纵观域外成熟市场的国家或地区，其调解机构组织形式多样，有行业协会、行业团体作为争议解决机构的，也有以公司或其他组织形态设立的调解机构的。不管组织形态差异，各成熟市场都积极仰赖于专业调解机制化解资本市场纠纷，同时注重整合相关调解资源，因地制宜，充分发挥调解机构在纠纷处理、市场秩序维护方面的特殊机能。以美国为例，作为解决纠纷的一种重要方式，证券调解服务在美国资本市场纠纷处理中占据着主导地位。从调解机构建设视角而言，早在1989年，为缓解诉讼及仲裁压力，美国证券商公会（National Association of Securities Dealers，NASD）就推出了调解服务。与此同时，纽约证券交易所（New York Stock Exchange，NYSE）以及其他证券业自律组织也开展零散的仲裁和调解业务。为了降低成本、整合资源优势，2007年7月30 日，NASD与NYSE重组成立美国金融业监管局（ Financial Industry Regulatory Authority，FINRA）。FINRA整合了NASD和NYSE的证券仲裁和调解业务，开设了全北美最专业且全世界规模最大的证券纠纷非诉解决平台，专门负责美国金融纠纷的调解工作。至于其他市场发达国家或地区，也都注重调解机构建设，以充分发挥调解机制的机能。
2、强调制定调解规则，推动调解机制规范运行
在各国和地区证券期货纠纷调解机制运行中，完备的调解规则不可或缺。2007年SEC批准的《调解程序规则》是FINRA开展调解服务的规范依据；英国2000年《金融服务与市场法》则对涉及银行、证券与保险等不同金融业务领域的纠纷予以统一调整；德国虽然没有建立统一的金融纠纷解决法律体系，但银行、证券、保险等行业的自律性组织和调解规章非常完备；澳大利亚则于2001年通过了《金融服务改革法》，建立了以自律规制为中心的统合规制体系；我国台湾地区2011年6月通过了《金融消费者保护法》，并据此成立了统一的金融纠纷解决机构及相关规则。上述这些规则大多对受案范围、前置程序、调解员的选任、调解案件的标的、调解效力等都做了详尽细致的规定，从而确保调解机制的有序化、规范化，为资本市场化解纠纷奠定了坚实的制度基础。
3、确保调解与其他机制的衔接配合，协调发挥调解效能
调解与其他机制的衔接配合主要包括两个方面。首先，科学处理调解机制与监管执法、自律管理的衔接配合。以美国为例，美国全国性股票期货交易所均与FINRA签约。FINRA 通过协议为证券交易所提供纠纷解决服务。而这些交易所在与FINRA签订协议后，其内部不再设立纠纷解决机构以及配备专业调解人员。根据交易所与FINRA之间的协议，即使证券经纪商不是FINRA的成员，但只要其是上述任意一家交易所中的会员，投资者就可以选择FINRA作为解决争议的平台。这种处理机制形成了调解机构与其他机构之间合理的分工和衔接，也给投资者的选择创造了极大的便利。
其次，合理设计诉讼与调解、仲裁与调解的衔接配合。在美国，FINRA 调解程序和仲裁程序彼此独立。证券纠纷当事人可以在仲裁程序开始之前先选择进行调解，或者在仲裁程序开始后要求进行调解，也可以同时要求开始仲裁程序和调解程序。由于调解程序和仲裁程序两者的运作方式不同，除非纠纷双方当事人都同意在调解结束之前暂停仲裁程序，否则，调解程序的失败不会减缓仲裁程序的进度，仲裁程序受调解程序的影响并不大。而在英国的处理程序中，若金融消费者对申诉专员出具的裁定书不服，可寻求法院救济。这种诉讼与调解、仲裁与调解便捷的对接机制，使纠纷当事人更乐于首先将纠纷诉诸调解机制，也更大发挥了调解效能。
积极推行我国资本市场专业调解机制的几点建议
我国资本市场推行专业调解机制的根本宗旨就是为了保护证券期货纠纷当事人的合法权益，公正、快捷、高效、低成本地解决证券期货纠纷，化解资本市场矛盾，促进资本市场健康发展，维护社会和谐稳定。为此，要着重做好三个方面的制度安排。
1、构建统一的专业调解平台，整合调解资源
针对前述我国现有以行业协会调解为主的调解格局之弊端，尽快整合分散资源，确立全国统一的调解平台，统一受理资本市场各类纠纷实乃当务之急。立足当前各调解机构之现状，笔者以为，确立以投资者服务中心为全国性统一的调解平台较为适宜；其一，投资者服务中心法律定位比较明确。按照证监会为投资者服务中心的定位，投资者服务中心就是由证监会批复成立的、为证监会直接管理的证券金融类公益机构，承担着受中小投资者委托提供调解等纠纷解决服务的职能；其二，投资者服务中心的定位便于整合其他调解资源。与其他行业协会相比，投资者服务中心地位更客观中立，更能保证调解的独立性和公允性，且其受案范围不受行业限制，经费来源保障充足，将其他调解资源整合交由投资者服务中心进行统一管理无疑更具合理性、可操作性；其三，投资者服务中心已经做了大量的基础性机制建设工作，奠定了开展全国性调解业务的良好基础。当前投资者服务中心的纠纷调解业务已经初步扩展至全国范围，并与各地方证券期货经营机构签署备忘录，试点推出证券纠纷解决小额速调机制等，为尽快成为全国统一的证券期货纠纷调解组织打下了业务基础。
2、制定科学完备的调解规则,确保调解的规范运行
积极推行我国证券期货纠纷专业调解机制的另一工作重点就是尽快制定出台完善统一的调解规则，使调解机制有章可循、高效运行。调解规则总体上要包括调解申请、调解申请受理、调解实施三个程序。其中，调解机构的定位职能、案源承接机制、调解人员的构成机制、经费来源保障机制、小额速调机制、调解协议的强制执行力、诉调、仲调对接机制、对证券期货纠纷调解的第三方监督机制等都是关键之规则，需要细致科学地予以规范。
3、完善相关配套机制，实现不同机制的协同配合
最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》指出，在加强平台建设时，“应完善与综治组织的对接、 加强与行政机关的对接、加强与商事调解组织、行业调解组织的对接”，“应坚持司法引导、诉调对接、社会协同，形成社会多层次多领域齐抓共管的解纷合力”，这些原则为资本市场专业调解机制与监管执法、自律管理和市场约束相衔接和相协调的机制建设指明了方向。落实到实践中，应当针对当前专业调解组织与监管执法、行业自律管理之间性质不清晰、程序不明确、工作不规范、多头管理等问题，由监管部门牵头，厘清各机构、组织的具体职责，划分各自边界，切实加强监管协同。同时，应该在遵循不同纠纷解决机制基本规则的前提下，建立诉调对接、仲调对接、调解与公证之间的对接机制，全面、充分地保护参与调解各方的利益，保证调解机制的顺畅运行。
（作者系中国社科院法学所研究员、商法研究室主任、博士生导师）
