环保“严监管”拓展改革“新纵深”
基于环境治理对改革全局的正向作用，今年环保政策仍将保持高压态势，并将通过绿色税收、法律法规、监管体系改革等制度化措施，形成常态化严格治理体系。随着排污成本和资源价格升至合理水平，市场机制将逐步接棒政府“有形之手”，具备技术创新、规模经济、范围经济的制造业企业将获得更广阔的发展空间。
□程 实 钱智俊
以环保督查、绿色税收等措施为发力点，我国环保政策力度正持续增强。在“绿水青山就是金山银山”的理念下，实行最严格的生态环境保护制度。从经济学视角看环境治理，环保“严监管”不仅有利于生态文明，更在三个层面开拓改革“新纵深”，促进中国经济的转型升级。
第一层面，消除资源价格扭曲，加快要素市场开放。改革开放以来，相对低廉的自然资源价格和劳动力成本，是推动中国经济腾飞的重要红利。然而，随着资源稀缺性的提升，我国自然资源以及相关原材料的价格并未同步、充分地上升。在国际金融危机的催化下，这一价格扭曲对中国经济发展的桎梏日益显现。基于较低的资源价格，以扩大资源投入实现经济增长的路径依赖难以被打破，阻碍了中国经济从要素驱动向创新驱动的转型步伐。错误的资源价格信号，一方面引导资本向低效率、高消耗、弱潜力的产业盲目配置，形成了过剩产能和过高杠杆。另一方面则破坏了资源红利的公平分配，加剧了两极分化和阶层固化，侵蚀社会安全网。由于资源公允价值和现实价格存在巨大落差，资源价格的市场化难以快步推进，要素市场的深化开放和一体化进程被迫放缓。面对以上三重桎梏，高污染和高能耗行业去产能、环保督查、绿色税收等环境治理措施成为破局利器。就本质而言，这些举措是将资源使用的负外部性（环境污染、资源枯竭等），重新纳入资源定价，既推动了资源价格向公允价值的回归，又在定价中合理化了资源红利的分配，从而大幅消除了价格扭曲。去年，我国自然资源和相关原材料的价格持续上升，与公允价值的落差渐次收窄，价格信号重新发挥调节作用，为资源价格向市场化轨道的切换创造了适宜条件，将加速要素市场的开放和完善。
第二层面，深化清理过剩产能，推动制造业升级。去年，以信贷调控、行政问责等政府“有形之手”为主要工具，供给侧改革在清理“僵尸企业”、淘汰过剩产能方面卓有成效，制造业的生产效率和盈利能力显著提升。未来，淘汰过剩产能将步入新阶段，两大挑战正在显现。其一，去产能的精细化，即在过剩产能总体得到控制之后，细分行业、区域和时点的过剩产能如何识别和治理；在传统行业产能结构优化的同时，如何预防新兴产业由于投资过热而产生的新过剩。其二，去产能长效化，即在本轮阶段性、攻坚式的去产能之后，构建长效机制，以深化当前成果、持续抑制过剩产能的复生。只是，对于这两大挑战，“有形之手”力有不逮。较之于市场，政府部门难以及时、精确地判断产能在哪些细分时点、行业和区域出现过剩，亦无法准确衡量过剩程度和调控力度。而长期依赖行政手段调控产能，也可能形成新的市场扭曲和权力寻租空间，阻碍“放管服”改革的深化和微观激励机制的重塑。因此，在去产能的新阶段，“有形之手”将向“无形之手”有序交棒。资源价格上升至合理水平，正是启动这一过程的第一步。上升的成本压力将结束资源配置的逆向选择，提高市场竞争效率，进而准确清理产业链各环节的低效率、高能耗企业，为高效率、高技术的企业扩展生存空间。同时，长期稳定的资源高价门槛，也将根本性地修正企业和地方政府的决策预期，迫使其放弃拖延去产能、“比谁能熬”的博弈策略，转而向技术创新、规模经济、范围经济寻求新的利润空间，推动制造业向高端化发展。
第三层面，打开改革机遇窗口，加速国企混改落地。去年，在供给侧改革提振整体工业利润的同时，去产能和环保督查导致资源价格上升，也推动着利润向价值链上游移动，上游产业和国企的盈利改善更为显著。其中，去年前三季度国有控股企业利润同比增幅高达47.6%，领先于股份制企业的24.6%和私营企业的14.5%。这一政策效应正从三个方面优化改革环境，为国企混改落地打开了机遇窗口。其一，得益于利润改善，国企有了更多资金处理历史遗留的债务压力和冗员问题，进而走出“亏损—改革停滞—亏损加深”的僵局。其二，国企盈利能力和财务状况好转，既提升了对优质战略投资者的吸引力，改善资金引入的规模和质量，也使国企股份得到更准确、公允的价值评估。其三，从国企改革历史经验看，地方政府是最前沿的制度供给者，随着今年环保税的开征及未来资源税的扩围，地方绿色税收体系将得到加强，成为地方财政收入的重要来源，并与资源价格形成正向联动。在此激励下，地方政府具有更强的意愿加快国企混改，以推动国企从“高消耗、低效益”向“高科技、高附加值”转型升级。同时，地方绿色税收亦有助于巩固社会保障体系，为缓冲改革成本提供财政支持。机遇窗口之所以珍贵，恰恰在于其稍纵即逝。因此，今年将是本轮国企混改关键之年，可行性和紧迫性交叠共振，混改落地有望提速，并获得实质性突破。
“不谋全局者，不足谋一域”，环保“严监管”开拓改革“新纵深”。随着环保“严监管”成为常态，中国经济正加快长周期筑底，国企混改有望加速落地。基于环境治理对改革全局的正向作用，今年环保政策仍将保持高压态势，并将通过绿色税收、法律法规、监管体系改革等制度化措施，形成常态化严格治理体系。随着排污成本和资源价格升至合理水平，市场机制将逐步接棒政府“有形之手”，完成精细化和长效化的过剩产能清理，制造业高端化发展提速，具备技术创新、规模经济、范围经济的制造业企业将获得更广阔的发展空间。环保政策加强，在为国企混改创造适宜条件的同时，也加剧了改革的紧迫性。2018年，国企混改有望突破，并涌现一批标杆性的改革范例。制造业高端化、消费升级、国企混改、新经济等投资主题有望迎来新机遇。
（作者程实系工银国际首席经济学家、董事总经理、研究部主管，钱智俊系工银国际高级经济学家）
