国企负债约束正在形成系统性长效管控机制
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在明确全面覆盖与分类管理相结合、内部治理与外部约束相结合、提质增效与政策支持相结合三个基本原则的基础上，《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》提出了国企负债约束的短期目标与长期目标及相应的配套措施，凸显出阶段性实现有效“去杠杆”及永久性将负债管理引入国有企业公司治理的理念。从体制上厘清政府债务与企业债务边界，尽可能对高资产负债率、高债务风险企业实现精准约束，切中了部分国企负债率长久居高不下与习惯性反弹的关键痛点。
长久以来实际处于任性状态的国企举债与负债行为终于套上了紧箍咒。
中共中央办公厅、国务院办公厅日前发布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（下称《指导意见》），在明确全面覆盖和分类管理相结合、内部治理与外部约束相结合、提质增效与政策支持相结合三个基本原则的基础上，提出了国企负债约束的短期目标与长期目标以及相应的配套措施，阶段性实现有效“去杠杆”及永久性将负债管理引入国有企业公司治理的价值圭臬清晰可见。
负债经营与扩张乃现代企业的基本特征，财务杠杆的作用不仅能使企业达到最佳资本结构状态从而获得极限化市场价值，还能倒逼债权人增强危机感。国际上一般认为，资产负债率不应超过50 %警戒线，否则会引来市场对企业破产与违约的担忧，进而引发企业所有权更替及经营命运的动荡与覆灭。我国的国企负债率最高时曾达149%，经过近几年的“去杠杆”，目前已降至64.93%。尽管如此，国企平均负债率依然相对较高。
鉴于国有企业的身份，部分经营者养成了“虱多不痒，债多不愁”的思维定式，举债与融资行为很少顾及后果，更漠视财务风险管理。另外，银行也就更愿将授信增拨给国企，由此造成部分国企加杠杆的风险。
显然，加强对国有企业的负债约束，首先必须将国企的负债率降下来。《指导意见》设定的目标是，到2020年末国企平均资产负债率比2017年末降低2个百分点左右，也就是63.7%左右。现在看来，近两年“去杠杆”主要是通过出清产能过剩行业来实现阶段性目标，接下来非产能过剩行业只要负债率太高也会纳入监管重点及“去杠杆”范畴。对此，《指导意见》鼓励国有企业采取租赁承包、合作利用、资产置换或出售等方式让闲置资产流动起来，提高资产使用效率，同时提倡以主业为导向，深度整合内部资源，以提高存量资产利用水平。《指导意见》支持鼓励国企盘活土地使用权等无形资产和依法合规开展资产证券化业务，在风险可控前提下提高直接融资比重，优化企业债务结构。听上去这些主张不少是老生常谈，但确实直达国企去杠杆的难点，而且这些举措也并非临阵磨枪，都可以引入国企债务约束的公司治理结构之中。
谋大事者不在一役之成，以驱动国企短期负债指标回归到合理位置为基础，《指导意见》明确了国企负债的长期目标，即2020年之后国有企业资产负债率基本保持同行业同规模企业的平均水平。动态分析，在降至63.7%左右之后，国企继续降低负债率从根本上来说有赖于经营效率与财务投资回报率的提高，这绝对是个十分缓慢的过程。正是由于降低国企负债率是一项长期的任务安排，所以政策导向上不能沿用之前的预算软约束，必须形成系统性的长效管控机制。
首先是差别性指标定量机制。以资产负债率为基础约束指标，考虑到不同行业的资产负债率差异以及企业负债结构随经济周期变动的现实，《指导意见》对不同行业类型国有企业负债指标实行分类管理与动态管控。具体来说，以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，加5个百分点为预警线，加10个百分点为重点监管线，并根据风险大小采取适当管控措施。《指导意见》特别要求严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率。
其次是主体性的内部治理机制。《指导意见》要求国企将资产负债约束纳入公司管理的重要考量，将资产负债约束与优化国有企业公司治理有机结合起来，以建立起完善的内部约束机制。一方面，国有企业须根据相应的预警线和监管线，结合行业及自身实际合理设定企业资产负债率和资产负债结构；另一方面，资产负债约束还须纳入公司日常治理，包括企业管理层审慎开展债务融资、董事会审议资产负债状况及未来资产负债计划等。同时，国有企业集团还应加强对子企业的资产负债约束，避免母子企业、子企业之间的风险传染。此外，国有企业必须增强内源性资本积累能力，着力提升经营管理水平和增强企业盈利能力。
再次是层级性的外部约束机制。在确定金融机构为国有企业负债约束责任主体的同时，《指导意见》提出创建由国有资产管理部门、金融机构与社会信用等多重机构组成的立体式外部约束机制。其中的国资管理部门必须建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系，列出重点关注和重点监督企业，明确其降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施，同时将降杠杆减负债的成效作为企业考核和评价的重要内容。对重点关注企业和重点监管企业，金融机构应设置融资限制，不得对重点监管企业新增授信。在此基础上，通过国企负责人负全责、中介机构、社会信用体系等强化企业财务失信行为的联合惩戒机制，加大对违法违规企业、中介机构及相关责任人员失信行为的处罚力度。
最后是熔断性的配套辅助机制。除了通过前述资产流动、内部整合以及资产证券化等途径支持国有企业降低负债率外，鉴于部分地方国企负债显著超过央企的情况，《指导意见》特别强调“严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债”，并将严格问责与追责地方政府违法违规融资与变相举债行为。从体制上厘清政府债务与企业债务边界，可谓切中了国企负债率长久居高不下与习惯性反弹的关键痛点。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
