看不见的手如何用力？——读《置身事内：中国政府与经济发展》
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⊙张译井
过去40年，我国在改革开放和全球化大潮中创造了“中国崛起”的奇迹，以史无前例的速度推动了大规模城市化和工业化，极大地改变了中国社会和经济面貌。众所周知，在此进程中，政府在国家的经济发展中起到了至关重要的作用。因此，对中国经济的观察，不能脱离对政府和政策的深入了解和研究判断。《置身事内：中国政府与经济发展》的作者兰小欢先生，正是以“建言者当置身利害之中”的自觉，以一个清醒的观察者的视角，深度透视政府在参与“蛋糕”生产和影响“蛋糕”分配中的独特作用，在对复杂交织的政治、经济和社会现象的描摹中，清晰呈现出中国政府与经济发展的具象关系。
本书将经济学原理融入鲜活的政府治理和经济发展实践中，深入浅出地论述了改革开放尤其是分税制改革以来，中国政府介入经济发展的历史和现状，继而由对微观机制利弊得失的剖析，延展至对城市化和工业化、债务风险、国际贸易等宏观方面的影响分析。基于对发展历程、取得成绩和矛盾变化的回顾与分析，作者对正在进行中的市场化改革与政府转型的解读，帮助读者在理解历史和现状“是什么”“为什么”的基础上，对当下和未来“怎么办”进行思索和展望。
招商引资、土地财政和土地金融
为更好说明政府在改革进程中的职能责任，作者首先以事权和财权为着眼点，简明地刻画了权力和资源在政府体系中的分布规则，尤其是分税制改革以来的变化情况，并着重阐述了由此激励生发的，地方政府进行经济治理的新方向、新路径。
由于我国幅员辽阔、人口众多，央地治理及相互关系自古以来就十分重要。而各级事权的履行，要求有相应的财力作为支持。因此1994年分税制改革使得财政资源向中央倾斜后，不仅增强了中央政府应对国内外重大冲击和挑战、保障一系列重大改革和建设项目实施的能力，更从根本上改变了地方政府发展经济的模式。作者正是从地方政府的视角，设身处地、条分缕析地将“招商引资”“土地财政”“土地金融”三个富有时代特色的关键词逐一描摹。
虽然“招商引资”的进程并非自分税制开始，但分税制改革后，地方财政收入的缩减，无疑更加强化了地方政府推进经济建设的动力。实际上，对各类生产要素有很强干预能力的地方政府，纷纷撸起袖子，深度参与到生产和分配中，如同职业经理人一般，综合运用财税、产业、进出口政策等多项工具，统筹考虑各类主体如国企、事业单位、大银行的资源和发展，以全民招商的热情和实干，努力实现财政收入最大化的目标。
与此相伴的，是1998年住房分配货币化后，土地价值逐步显现。土地使用权转让收入，和与土地使用、开发有关的税收收入，支撑起了“土地财政”，一定程度上推动了经济发展由“工业化”为主转变为“工业化和城市化”并行。
随着金融市场和金融工具的发展，通过把与土地相关的未来收入资本化又产生了“土地金融”。如作者列举的宽窄巷子、苏州工业园区等案例所示，“土地金融”支撑了地方政府推动快速城市化和工业化的巨大投资，推动了工业化和城市化取得显著成就。
工业化和城市化的显著成就
在现实世界中，“招商引资”、“土地财政”和“土地金融”三个关键词，远不足以概括在复杂的工业化和城市化进程中，政府所做的大量工作。有别于所谓发达国家经验，我国经济政策务实而具体，推动工业化和城市化也可谓不遗余力。在本书中，作者即以显示面板和光伏两个行业的发展历程为例，深入透视了看得见和看不见的手在工业化中的重要作用，也阐释了其对城市化的深远影响。
显示面板行业的发展历程堪称典型。后发国家在企图进入类似的先进制造行业时，都免不了遭遇投资门槛高、先进入者优势大、国际市场扭曲多的棘手问题。在相关产业政策的扶持下，显示面板行业努力破解了许多由国界和政治因素造成的扭曲和垄断，充分利用现代经济的规模、集聚、创新效应，完成产业从培育到发展壮大的奇迹。
同样在政府的扶助下，我国光伏产业几经起落，但经过行业洗牌之后，也已成为全球龙头，成为中国制造的一张名片。这些案例说明，政府的确能够帮助企业降低部分财务和市场风险，但市场的力量同样不容小觑。学习和技术外溢效应能够迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力，激烈的市场竞争也能够不断将弱者淘汰出局。当然，对很多复杂的、没有传统比较优势的行业，若没有政府的“扶上马，送一程”，恐怕也没有市场发挥作用的余地。
社会进程本是整体，正如约瑟夫·熊彼特的名言：“没有什么事是纯粹经济的，其他维度永远存在，且往往更为重要。”经济发展和市场机制相互作用，工业化和城市化相互作用，财政收入和城市建设相互作用。企业、政府和社会合力促成了工业发展，而各项产业集聚在沿海或一些中心大城市，又吸引了源源不断的劳动力，并促进了当地服务业的发展，进一步吸引了劳动人口的流入。政府和市场共同撬动的经济发展红利，成为启动城市化的巨大资本，也加速了城市化的进程。
新发展阶段的转型方向
发展的成就有目共睹，但副作用也逐渐显露。如作者所总结，我国过去40年的工业化和城市化有三大特点，一是城市化过程中“重土地、轻人”；二是招商引资过程中“重规模、重扩张”；三是经济结构中“重投资、重生产、轻消费”。回顾过去，这三大特点既拉动了经济快速增长，又在“人”“扩张”“消费”三个方面留下了短板和遗憾。
首先，城市化以人为本不够。核心体现在城市化过程中，土地供应不平衡，基本服务供给不足，导致房价、户籍、贫富差距等一系列相互交织的问题。在经济活动及就业集中的大城市，居住用地的供给速度远赶不上人口增长，教育、医疗等公共服务也面临巨大的供需矛盾。没有当地户口的城市新移民，不仅要面对高房价，还不能完全享受到应有的公共服务。高房价也加大了贫富差距，尤其当经济增长增速放缓后，新创造的机会变少，资产差距远大于收入差距，以致在年轻一代中滋生了“躺平”“丧文化”等消极情绪。
其次，产生债务与风险负担。在大规模工业化和城市化进程中，无论是居民、企业还是政府，都增加了债务负担。总的来说，我国债务问题是以出口和投资驱动的经济发展模式的产物。当这一模式拉动经济增长的边际效应降低后，产能过剩和房地产库存问题便会开始凸显，如果债务增长的速度不断超过GDP增速，风险就会积聚，经济增长效率就会不如往昔。
最后，经济结构不够平衡。对内，资源向企业和政府转移，变成了基础设施、厂房和机器设备等，居民收入和消费占比偏低，产能过剩和消费不足同时存在。对外，过剩产能又会引起贸易方面的失衡。
为了解决以上问题，政府陆续推行了一系列改革。随着土地流转和户籍制度等方面的改革，城市化中心开始逐步从土地向人转移。而随着对地方政府官员评价和激励机制的改革，治理地方债务、限制房价上涨、遏制过度投资等系列政策均已逐步施行。供给侧结构性改革力图让市场在资源配置中起更大作用，而“双循环”战略的提出，更是直指经济的结构性问题，力图提高居民收入和消费，开发国内市场的巨大潜力，创造需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。
发展的眼光和朴素的信念
本书的观点充满唯物主义和辩证法色彩，作者也多次强调“真正重要的是发展的观念”，在40年的发展甚至更长的历史中，始终“没有皆大欢喜的改革，也没有一无是处的扭曲”。世所公认，我们过去组织动员、推动经济发展的模式适合国情，作为市场经济的后发国家，政府作为市场的补充，在推动经济起飞和培育各项制度方面发挥了重要作用，取得了巨大成就。
然而随着发展情况的变化，过去的经验和模式不会一直有效，甚至可能成为负担。时至今日，政府不仅要对发展顺序和节奏、改革路径和步骤等深层次问题进行研究和界定，从而调控改变速度的快慢，也要持续调整自身角色，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型，在降低政府投资支出的同时加大民生支出，把更多资源从政府和企业手中转移给居民。
本书主要以提问为主，但提问本身既是解决问题的先导，也蕴含了对解决思路的求索。解决问题的具体方案，必须在实践中不断权衡、探索、调整、改进，唯有始终坚持实事求是，具体问题具体分析，才能不断在适应新阶段中构建新格局。同作者一样，我们也始终抱有一种朴素而乐观的信念，相信中国人的勤奋实干，相信中国共产党和政府的能力和作为，相信中国会更好，这或许是我们始终“置身事内”的自信和自觉。
