资本市场执法体制日渐成熟 不断激活市场效率

□徐 明

□ 经过不断探索和实践，我国资本市场执法体制逐步健全、日渐成熟，形成了集中统一、三位一体、职能部门与管理部门密切配合的执法体制。“建制度、不干预、零容忍”已成为资本市场执法的指导思想，“四个敬畏、一个合力”已成为资本市场执法的基本理念，“放管服”已成为资本市场执法的具体方式。

□ 我国资本市场执法体制逐渐形成了特色。日常监管形成了一系列行之有效的方式。稽查执法体制具有特色，主要体现在三方面：一是集中统一的稽查执法体系；二是加强与公安机关、检察机关合作，增强执法合力、提高精准打击能力；三是强化稽查执法权限、提升稽查执法效能。资本市场行政处罚领域已经形成了由独立的行政处罚委员会及其巡回审理办公室负责重大、疑难、复杂案件审理，其他案件主要由各派出机构在行政处罚委员会统筹指导下自行审理的富有中国特色的组织架构体系。

□ 我国资本市场执法体制在三方面发生了积极变化：一是降低审批门槛，简化行政审批；二是厘清监管边界，强化归位尽责；三是整合监管资源，提高监管效率。监管转型给市场带来的影响是积极正面的：一是市场预期更加稳定，市场效率大幅提高；二是市场功能发挥更加充分，市场创新动能明显增强；三是市场主体入市积极性更高，投资者更具活力。

执法是国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员，在行使行政管理权的过程中，依照法定的职权和程序，贯彻实施法律的活动。资本市场执法是资本市场监管的基础职能和核心工作，是维护公开公平公正的市场秩序，确保资本市场法律实施，促进资本市场健康发展的根本保障。资本市场执法体制事关依法治市、依法行政大局，深刻认识和完善我国资本市场执法体制，对严肃市场纪律、维护市场秩序、保护市场主体合法权益、推动资本市场高质量发展具有十分重要的意义。

一、 资本市场执法体制逐步健全、日渐成熟

多年来，经过不断探索和实践，我国资本市场执法体制逐步健全、日渐成熟，形成了集中统一、三位一体、职能部门与管理部门密切配合的执法体制。

1.集中统一的执法体制已经形成。我国资本市场执法体制经历了由分散的各地方监管到中央集中统一监管的过程。《中华人民共和国证券法》明确规定了证监会对我国资本市场实行集中统一监管的职责，赋予了证监会对资本市场全方位的执法权力。我国资本市场集中统一的执法体制主要体现在三方面：

一是集中统一日常监管。证监会及其派出机构对资本市场实行统一监管。监管涉及市场的方方面面，包括股票市场、债券市场、基金市场和期货衍生品市场等市场及市场的层次板块，资本市场的发行、上市、交易、清算交割等产品、环节，拟发行人、发行人、上市公司、挂牌公司等发行上市主体，证券公司等中介机构，个人投资者和机构投资者等投资者主体，证券期货交易场所等。

二是集中统一稽查执法。目前，集中统一的稽查执法体系已经建立，形成了证监会稽查局协调指挥，稽查总队、派出机构、交易场所各司其职、多位一体的工作机制，逐步确立了“统一指挥、分工协作、查审分离”的稽查执法体制。

三是集中统一行政处罚。由证监会集中统一对资本市场违法违规者实行行政处罚。2013年7月23日，在全面总结前期试点经验基础上，证监会发布《派出机构行政处罚工作规定》《派出机构行政处罚备案工作规则》，并于同年10月1日正式实施全面授予派出机构行政处罚权工作。

2.行政执法、自律监管、行业管理三位一体。资本市场的执法体制不仅包括作为行政执法机构的证监会及其派出机构，还包括自律监管机构和行业管理部门。证券期货交易场所作为资本市场的自律监管机构，上市公司、证券业、基金业、期货业的行业协会作为行业管理机构，也具有一定的执法职责，这一职责来自法律授权。证券法等相关法律确定了这些机构的法定地位，赋予了这些机构一定的管理职责和执法权力。

执法体制的三位一体构成了资本市场执法活动的“三驾马车”。在行政执法的统领下，三者有分工也有配合。证监会及其派出机构对资本市场执法涉及面最广、力度最大、权威性最强，是资本市场执法体制的中坚；证券交易场所、证券期货登记结算机构主要围绕资本市场的交易结算活动实施自律监管，行业协会主要围绕各自行业的相关活动实行自我管理，两者积极配合行政执法使资本市场执法体制得到了加强。

3.行政执法部门和金融管理等部门相互协作、积极配合。维护公开公平公正的市场秩序，保护投资者合法权益，促进资本市场平稳健康发展是行政执法部门的职责，但是资本市场涉及面广、情况复杂、涉众性强、利益重大，执法部门要完成这一使命，还需要金融管理部门和其他相关部门的积极协助和配合。多年来，证监会同人民银行、银保监会等国家金融管理部门，同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等司法部门，同工业和信息化部、审计署等相关部门保持密切沟通，相互协作、积极配合，共同维护资本市场平稳健康发展。

二、 资本市场执法的指导思想、理念、方式清晰明确

1.“建制度、不干预、零容忍”已成为资本市场执法的指导思想。

“建制度”是规范市场秩序、优化治理效能的重要基础。法律制度的建立是资本市场执法的前提和基础，执法必严建立在有法可依的基础之上。“建制度”是建立资本市场的法律、行政法规、部门规章和规范性文件，形成完整的资本市场法律体系，使资本市场的执法有依据、有内容、有程序。

“不干预”是在资本市场发展过程中，行政执法充分尊重市场规律，按市场规律办事，充分发挥市场在资源配置中的作用，凡是能用市场的方法、手段解决问题的，政府不用行政手段强制干预。“不干预”是保持市场功能正常发挥、稳定市场预期和增强市场活力的重要路径。

“零容忍”强调的是执法部门对资本市场违法违规的态度，是强化监管威慑，净化市场生态的重要保障。“零容忍”意味着执法部门须依法全面从严履行职责；从严打击资本市场违法犯罪，净化资本市场生态；强化日常监管，推进监管规范化标准化建设；依法从严规范市场主体运作，加大对违法违规行为的打击力度。

“不干预”和“零容忍”需要“建制度”来保障。“建制度”为“不干预”“零容忍”提供制度规范基础，“不干预”需要更强的制度性约束和执法震慑，“零容忍”倒逼市场主体敬畏制度、遵循制度。三者互为基础、互为前提、有机统一。

2.“四个敬畏、一个合力”已成为资本市场执法的基本理念。

“敬畏市场”是尊重规律、遵循规律，毫不动摇地推进资本市场健康发展。资本市场是一个内涵丰富、机理复杂的生态系统，其运行自有规律。“敬畏市场”就是要立足我国实际，处理好政府与市场的关系，不断深化对资本市场的本质、初心和规律的再认识，坚持做到尊重市场规律、敬畏市场规律、遵循市场规律，坚持按市场规律办事。要充分发挥资本市场配置资源、资产定价和缓释风险的重要作用，为经济社会发展和人民群众需要提供更高质量、更高效率的金融服务，促进形成资本市场和实体经济的良性循环。

“敬畏法治”是坚持依法治市、依法监管，切实保护市场参与者的合法权益。在具体做法上，要进一步完善法律体系、夯实基础制度，培养和强化法治文化、进一步净化市场生态，加强司法衔接、优化权利救济，依法依规治市、规范权力运行，加大宣传引导、营造守法环境。

“敬畏专业”是加强执法队伍专业能力的培养。一方面要提高战略定力、强化战略思维、加强顶层设计、提倡创新思维，全面深化资本市场改革开放，促进资本市场稳定健康发展；另一方面要在具体实践中保持“本领恐慌”意识，向实践学习，向市场学习，向投资者学习，大力培养各个层级的专家，使资本市场执法队伍具有专业意识，锻造专业能力、弘扬专业精神。

“敬畏风险”是要切实增强忧患意识，坚持精准施策，坚持底线思维、运用科学方法，着力防范化解重大金融风险。要大力推进科技监管，进一步平衡好事前、事中和事后监管的关系，推进监管关口前移，完善风险监测、预警和处置机制，强化监管效能和震慑作用。要加强监管机构自身廉洁建设，切实做到“打铁必须自身硬”，落实对证券从业机构和高管人员强监管、严监管各项要求，管住人，看住钱。

“一个合力”是在具体的执法过程中加强协作、获得支持，形成更大的力量。证监会要在国务院金融委的统一指挥协调下，主动加强与相关部门、地方党委政府和市场各方的沟通协作，努力形成工作合力，共同促进资本市场高质量发展。

3.“放管服”已成为资本市场执法的具体方式。

“放”是简政放权。凡是市场机制能有效发挥作用的领域，坚决放权于市场，减少不必要的管制，不断提升监管的透明度和可预期性，进一步激发市场活力。

“管”是在简政放权的同时，切实加强对资本市场的事中事后监管，维护公开公平公正的市场秩序，保护好市场参与者的合法权益，促进资本市场健康稳定发展。

“服”是进一步强化服务意识，优化对资本市场的服务，降低市场成本、提高市场效率、优化市场环境、激发市场参与者热情，推动市场改革创新，使市场参与者具有获得感。

“放管服”是资本市场执法的有机整体，是辩证统一的。放中有管、管中有放，放要有序、管要适度，寓放权和监管于服务之中。“放管服”的实质，是让资本市场稳定健康运行、市场参与者的合法权益得到维护、资本市场得以高质量发展。

三、 资本市场执法体制在探索中形成了特色

资本市场执法体制在范围和内容上包含了执法机关对资本市场的日常监管和对违法违规行为的稽查、处罚。通过不断探索，我国资本市场执法体制逐渐形成了特色。

1.日常监管形成了一系列行之有效的方式。资本市场行政执法机构致力于探索监管改革，不断总结日常监管中好的经验和做法，坚持科学监管，在派出机构辖区监管的基础上，实施“总对总”监管、行业监管、分类监管、专业监管、持续监管，使监管更具针对性，更有质量和效率。

2.经过不断探索和总结，逐步形成了具有特色的稽查执法体制，主要体现在三方面：

一是集中统一的稽查执法体系。目前已形成证监会稽查局协调指挥，稽查总队、派出机构、交易所各司其职、多位一体的工作机制，逐步确立了“统一指挥、科学分工、密切协同、运转高效”的执法体系。在我国资本市场历次发展关键时期发挥了不可替代的重要作用，成为防范化解重大风险、保护投资者合法权益的有力保证。

二是加强与公安机关、检察机关合作，增强执法合力、提高精准打击能力。证监会高度重视与公安机关、检察机关的执法协作机制建设，不断增强执法合力。2002年1月，公安部设立证券犯罪侦查局，派驻证监会，负责侦查证券犯罪。2008年4月，公安部在北京、大连、上海、武汉、深圳、成都设立证券犯罪侦查局直属分局，直接承办证券期货领域重特大刑事案件。证监会不断优化与公安机关的执法合作机制，加强在联合调查、情报导侦、信息共享、分析研判、培训交流等方面合作的广度和深度，共同打击各类证券期货违法犯罪。2021年9月，最高人民检察院驻证监会检察室成立，在加大办案力度和对下指导力度的同时，持续向资本市场释放出了检察机关对资本市场违法犯罪“零容忍”的强烈信号。

三是强化稽查执法权限、提升稽查执法效能。在稽查执法权限上，证监会从初期的仅有权进行调查及检查两项措施，到有权调查取证、询问、查阅复制记录、封存、查询账户及申请司法冻结，再到现场检查、查阅复制财产登记及通讯资料、限制股票买卖、查询银行账户自行启动冻结或者查封等措施，直至目前有权要求被调查人报送资料、扣押文件资料、通知出入境管理机构限制相关人员出境、责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。证监会稽查执法权限不断得到加强。

在强化稽查执法权限的同时，稽查执法的效能不断提升。启动数据集中、数据建模、取证软件、质量控制、案件管理、调查辅助等建设；成立证券期货违法违规案件线索分析处理中心和证券期货违法违规行为举报中心；实行案件分层分类分级管理，突出执法重点；制定案件调查证据基本规范，规范执法程序和标准；确立“总对总”线索平行移送机制；完善公司机构类、异常交易类案件线索发现机制，突出对重大案件线索的及时发现和快速查处等。这些制度和措施大大增强了稽查执法的质量，提高了稽查执法的效能。

3.资本市场行政处罚领域已经形成了由独立的行政处罚委员会及其巡回审理办公室负责重大、疑难、复杂案件审理，其他案件主要由各派出机构在行政处罚委员会统筹指导下自行审理的富有中国特色的组织架构体系。证监会的行政处罚体制机制更加成熟、更加定型、更具特色。

一是确立“查审分离”。随着资本市场快速发展，早期形成的“查审一体”行政执法体制愈发不适应新形势下的执法需要。2002年4月25日，证监会将案件调查权与审理处罚权分离，由行政处罚委员会负责案件审理及处罚，由证监会有关业务部门负责人、派出机构主要负责人兼任委员，日常工作由法律部负责，“查审分离”体制得以确立。

二是独立的行政处罚委员会。证监会在认真总结“查审分离”实践经验的基础上，借鉴发达国家经验，对证券执法体制进一步改革，于2007年设立了专职化的行政处罚委员会及其办公室，专司违法违规案件的审理、听证、作出处罚决定，以及后续处罚类行政诉讼的应诉答辩工作。此后，行政处罚委员会分别在上交所、深交所和中金所设立巡回审理办公室，就近审理交易所市场相关违法案件，进一步发挥行政处罚防风险、促发展和保稳定的重要作用。行政处罚委员会及其巡回审理办公室的体制在我国行政管理体系中尚属首例，是我国行政执法体制的重大创新和依法行政典范。

三是畅通救济渠道的行政复议制度。秉持依法行政理念，结合资本市场特点和执法监管实践，不断健全和完善行政复议工作。与“查审分离”的创新执法体制相适应，形成了行政复议独立审查裁判机制。证监会设立行政复议委员会专职委员，专门负责重大疑难复杂案件的主审，主持复议案件的听证，参加所有复议委员会会议及研究，指导复议审理中存在的重要法律问题，进一步提高了证监会行政复议的公信力、专业性和权威性。

四是当事人承诺制度。探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点，行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或欺诈客户等违反证券期货相关法律、行政法规和相关监管规定的行为，符合相关条件的，可以适用行政和解程序。2019年新修订的证券法增加规定，在被调查的当事人纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失并履行承诺时，监管机构可以决定终止调查，为构建有中国特色的行政和解制度奠定了法律基础。证监会依照新证券法的规定，在总结实践经验基础上于2021年9月颁布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》，并于2022年1月1日起实施，标志着试点7年的行政和解制度全面推行。

四、资本市场执法体制积极变化，监管转型影响正面

经过不断努力和探索，我国资本市场执法体制在三方面发生了积极变化：

一是降低审批门槛，简化行政审批。监管部门加大了简政放权的力度，大幅取消行政许可事项，简化和降低行政许可条件，由早期的强调事前管制转变为事中事后监管。近年来，监管部门对发行、上市、交易、并购重组、中介机构持牌、资格管理，以及股票、债券、基金、期货和其他衍生品等方面的行政许可的取消力度很大。据统计，证监会行政审批事项由2012年的68项减少至2021年的32项。

二是厘清监管边界，强化归位尽责。积极梳理、努力厘清监管机构和市场之间职责边界。以发行审核为例，近年来，监管部门大力推进股票发行注册制，力图解决过去的股票发行审批制、核准制所带来的问题，注册制要求审核部门问清楚、发行人说清楚、中介机构审清楚、投资者看清楚，从而使审核机构、发行人、中介机构和投资者之间的职责边界清晰明了。

三是整合监管资源，提高监管效率。强调监管协作，在国务院金融稳定委员会的领导和统筹下，人民银行、银保监会、证监会等金融监管部门加大了合作和协调的力度，对提高资本市场的监管效率、防范市场风险发挥了积极的作用。进一步发挥自律监管和行业监管的作用，使证券期货交易场所和行业协会的职责权限进一步到位。积极探索监管改革，坚持科学监管、辖区监管等各种方式的监管模式，提高监管的针对性、效率和质量。强化科技监管，大力倡导、积极使用科学技术手段进行监管，信息技术管理及大数据的运用、计算对资本市场的监管发挥了巨大作用。

监管转型给市场带来的影响是积极正面的，体现在三方面：

一是市场预期更加稳定，市场效率大幅提高。监管指导思想、监管理念和具体做法上的转变大大增加了市场的透明度，降低了政府对市场的干预，增强了制度在市场建设中的重要性，使市场预期更加稳定、效率得以提高。以发行审核为例，近年来，不管市场如何变化，再也没有出现过IPO发发停停的情况，发行效率越来越高，人们对股票发行的预期是明确稳定的。

二是市场功能发挥更加充分，市场创新动能明显增强。融资、交易、价格发行、资源配置等是资本市场的基本功能。近年来，我国资本市场在融资额、交易量、股票市值等方面稳居世界前列，以2021年为例，沪深证券交易所IPO数量达428家，为过去10年历史最高值，IPO募集资金近5400亿元，上市公司股票市值超87万亿元，债券托管余额超133.5万亿元，私募股权投资和创投基金规模超12.8万亿元。

三是市场主体入市积极性更高，投资者更具活力。据统计，自2019年3月突破1.5亿以来，A股投资者开户数不断增长，截至2022年2月25日，A股投资者开户数超2亿。积极入市的投资者使资本市场更具活力，新股申购认购倍数高、中签率低成为常态；二级市场股票交易十分活跃，换手率较高。

（作者系中国证券法学研究会副会长，华东政法大学国际金融法律学院教授、博士生导师）