现在就要准备治理全球公共债务——读《全球公共债务：经验、危机与应对》
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◎邓 宇
公共债务（包括广义政府内债和外债）的存在有其重要意义，包括政府提供公共服务，以及生产性投资和应对军事威胁时必要的国防开支。危机时期，更需要政府借助公共债务维持金融稳定，应对危机。但这其中暗含的一个前提是，如果一国发生公共债务违约风险，公共债务的可持续性将面临挑战。根据联合国2023年7月发布的报告显示，2022年全球公共债务达到创纪录的92万亿美元，较2000年增长5倍多。鉴于此，有必要重新认识公共债务的缘起，正视其积极作用，评估其正面意义，并理性认识其负面影响，做到未雨绸缪。美国经济学者巴里·艾兴格林等学者在《全球公共债务：经验、危机与应对》一书中，从历史的长期视角讨论公共债务的兴起和发展历史，本书没有简单地对公共债务持过多的批评立场，而是理性认识公共债务在不同历史时期所发挥的积极作用，并分析公共债务增长的消极影响。本书的核心要义在于通过分析历史上公共债务如何成功以及如何失败的案例，探讨应对公共债务危机的有效办法。
正视公共债务的积极和负面影响
回溯历史来看，欧洲国家借钱的历史至少可以追溯到1000年前，当时的城邦和王国处于分裂状态，日益增加的边界冲突导致战争蔓延，统治者不得不通过举债的方式维持军事防御所需，这个时期的公共债务虽未能成形，却成为公共债务缘起的主因。作者在书中将其称之为“为国家服务的债务”，债务使国家有能力履行基本职能，能够抵御内外部威胁，并得以生存。从公共债务的起源来看，目前确切的时间暂无法完全确定，但可以从两个维度了解到公共债务工具出现的基础：其一，是否具备公共债务所需的法律和政治基础；其二，是否存在必要的经济条件。
从早期欧洲历史可见，政府借款起初并不常见，后面受到教会债务需求的扩张以及银行的发展，促使公共债务逐渐兴起，以商业活动起家的银行家发明汇票作为不同地区之间资金转移的工具，这些工具的出现便利了债务清偿。此后，又相继出现威尼斯国债市场以及二级市场上的股份合约，这使公共借贷有了更加完善的约束条款和金融市场的支撑。作者表示，公共债务工具所具备的流动性和可转让性的优势使得公共债务的发展超过国家财政本身。金融的发展促进了公共债务的制度化，为政权的稳定提供债务的可持续性支持。
然而，公共债务也有负面影响。从十八十九世纪开始，随着欧洲政府的政权稳定性增强，公共债务的制度安排更加完备，债券市场逐渐走向成熟，“一战”和“二战”时期成为国际借贷的全盛期。与此同时，随着国际融资的盛行，债务违约和违约国家数量的增长也在加快。政治不稳定、财政体系薄弱是引发债务违约的主要原因。作者的研究显示，从1880年至1914年违约的19个国家的GDP相较于违约前5年的GDP下降了10%。20世纪70年代，发展中国家的债务开始增多，欧美国家组成的银团贷款以美元计价，从而催生美元债务融资时代，拉美国家赤字扩大，金融风险也在同步上升，最终引发20世纪80年代的拉美国家的债务危机。
总体而言，作者在书中围绕公共债务历史演进和个案研究颇具启发性，可以归结为三个维度：首先，公共债务的增长和扩张往往发生在战争、灾害或者经济金融危机等特殊时期，应正视其合理性，以便更好地应对危机；其次，公共债务的偿债或风险化解既需要通过稳定持续的经济增长逐步化解，也需要通胀和利率管理的配合，以及财政和货币政策的互相支持；最后，没有简单的解决债务方案，各国和地区政府的应对方法各有特点，需要兼顾稳定的金融状况、适当的财政紧缩以及经济增长三方面因素。现如今，公共债务的风险防范和应对难度之所以越来越大，最主要的原因还是公共债务的全球化，特别是对发展中国家而言，不但自身的债务负担过重，而且债务融资成本普遍上升。
更加重视公共债务的风险防范
历史和现实的大量案例表明，公共债务违约的发生并非毫无预兆，如何预判公共债务潜在的违约风险并评估其后果需要有比较完善的风险防范机制。从两个维度来看：一是发达国家同样有爆发公共债务违约风险的可能性，2011年爆发的欧债危机便是明证。二是发展中国家的公共债务违约风险存在结构性矛盾，即外债存量规模占比过高以及额外偿债付息增加过快。如果仅考虑公共债务本身，这些所谓的违约所产生的负面影响仍是相对可控的，但在金融全球化时代，公共债务违约导致的一系列负面溢出风险却是超出历史以往任何时期，特别是发达国家的公共债务问题，一旦出现潜在风险，将可能引发全球性金融危机。
为此，作者在书中讨论了政府债务高企带来的后遗症，分别从“一战”时期的德国和21世纪的希腊两个案例讨论了处理公共债务的经验。作者认为，具备较强偿债能力和信用基础较好的政府公共债务扩张的风险是可控的，如果中央银行可以在不增加通胀失控的情况下加大支持力度，政府在必要时增加债务不会造成利率飙升，依然可以增加借贷和支出。但是，如果处理公共债务不当，完全依靠通胀或者完全依赖基本财政盈余来解决债务问题都不可取，反而会产生几乎灾难性的后果。
由此可见，管理公共债务需要建立在共识基础上，一味地采取紧缩政策并不利于经济增长，将削弱投资和消费信心。同时，快速上升的通胀以及随之飙升的利率将增加公共债务负担，如果没有较稳定的经济增长，又缺乏管理公共债务风险的有效手段，那么公共债务违约将很难避免。国际货币基金组织的经济学家塞肯·阿斯兰纳普等研究指出，当前情况下债务成本的大幅上升和政治分歧导致预算盈余难以实现和维持，很多经济体难以通过经济增长来减轻债务负担，需要考虑减少支出、提高税收并改进银行监管。
在历史上既有成功管理公共债务的案例，但是也有很多失败的案例。作者认为，当前的公共债务问题不仅是政府财政问题，而且已经演变成全球性问题。相较而言，类似斯里兰卡等小型经济体发生公共债务危机的外溢风险偏小，但中型经济体一旦发生公共债务违约风险，将对区域金融稳定性构成威胁。随着全球步入高成本时代，严重依赖低利率“红利”维系财政赤字的模式已经很难持续，高利率环境下，高赤字国家将被迫降低赤字。数十年来，相比过去，全球公共债务违约以及危机处置虽然有较快进展，国际机构和主要债权国家也提出了诸多可行性方案，但总体进展偏慢，围绕公共债务重组、债务有限减免以及豁免等问题，国际共识及协调难度较大。
现在就需要做好准备
总结而言，公共债务既是现代经济增长不可或缺的一部分，也是应对各类危机和不确定性的重要支撑，关键在于如何通过有效的管理实现公共债务的可持续性。
作者在本书的结语部分讨论了全球公共债务的现状，主要存在三方面的问题：其一，“两边刚刚好”的结果比较难实现，债务被通胀所抵消的难度较大，中央银行应对高通胀必然付出高利率的代价，而高利率将产生更大的偿债付息压力，同时增加公共债券发行的融资成本；其二，以实现更快的增长来降低债务占GDP的比值是相对轻松的方式，但如今通过经济增长来应对公共债务扩张的现实环境并不可取；其三，政府以财政紧缩来减少公共债务的矛盾更加突出，一旦实施财政紧缩或整顿，可能引发经济衰退或金融不稳定问题。
那么，公共债务问题是否无解？答案可能并非如此悲观，相反仍有可行性的解决思路。作者认为，短期而言，财政盈余政策实施的可持续性并不容易，需要统筹实施财政和货币政策，适当地提高税收、降低不必要的行政开支以及提高公共债务使用效率等方式是可取的。中长期来看，需要把握好公共投资和公共债务的合理增长水平。
作者在书中强调，我们现在就需要做好准备了。公共债务走向全球化，也意味着公共债务的生成机制更加复杂，应对债务风险就变得更加棘手。从不少发展中国家的经验来看，外债占比过高、偿债付息压力增大将削弱经济长期增长潜力。2022年的全球公共债务达到创纪录的92万亿美元，其中发展中国家所欠债务约占全球总额30%。联合国提出应该重点关注三个行动领域：解决高债务成本和不断上升的债务困境风险，大规模增加负担得起的长期发展融资，以及扩大对有需要的国家的应急融资。总之，全球公共债务治理需要多方协调，深化合作，最终的目标在于促成各国公共债务透明度，既要保障债权国的合法权益，又要为债务国提供可持续、公正、透明的债务融资工具。发达国家应主动承担国际责任，帮助发展中国家走出“公共债务陷阱”，摆脱长期存在的债务负担，改善财政赤字环境，实现经济再增长。
