⊙赵 晓 陈金保

  十八届三中全会公报将“稳定税负”作为我国未来完善税收制度的改革要点，是个出乎市场意料之外的新提法、新思路。何为“稳定税负”？我们该如何理解？

  从字面上看，“稳定税负”就是政府不给企业和老百姓加税，但也不会减税，从宏观上看，就是维持现有的宏观税负不变，既不提高也不降低。这与我们这些年来一直在倡导的“结构性减税”大方向似有不同。

  从2004年开始，我国的税制改革就把“减税”提上了议程，特别是在2008年12月召开的中央经济工作会议上首次提出了“结构性减税”，并将之视为优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的新战略。“结构性减税”政策的真正内涵包括两方面：一是虽然有“减”有“增”，但落脚点在“减”，意在从总量上削减税负水平。也就是说，“结构性减税”有别于税负水平维持不变的有增有减的税制结构性调整，其追求的目标应该是纳税人实质税负水平的适当下降；二是“减”和“增”的方向有所选择，对凡创新型、集约型的研发生产和消费行为减税，对粗放型、资源消耗型、环境破坏型的生产行为增税。总的来说，减税或者增税都要符合中国经济结构整体升级的大方向。而“稳定税负”，维持税负不变，显然不是“结构性减税”的真实内涵。

  迄今，学界和市场一直认为全面减税既符合“充分利用税收政策调整我国经济结构”的政策目的，也符合凯恩斯“逆经济周期”的需求刺激理论，理应是今后一段时期促进中国经济企稳回升的有效手段。2004年时，我国税收收入为2.57万亿，小口径宏观税负(税收收入/GDP)为16.1%，2012年全国税收收入完成11.07万亿，是2004年的4倍还多，宏观税负更是上升到了21.3%。如果以国际上通行的大口径计算(政府所有收入占GDP比重)，2012年我国宏观税负估计则已达35%左右，放到世界范围内看，这一比例也不低了。时至今日，中国经济复苏乏力，全面减税早已是市场对十八届三中全会的美好预期，“稳定税负”的新提法无疑与此是有距离的。

  我们认为，之所以会出现这种状况，原因恐怕是政府的支出一直在上升。2012年全国公共财政支出增长15.1%，其中地方财政支出增长15.3%，增幅虽低于前些年一直持续的近20%的增长，但也远超12%左右的财政收入增幅。今年的财政收支情况更不容乐观，前三季度全国实现财政收入9.84万亿，同比增长8.6%，预计今后若干年个位数的财政收入增长将会成为常态。而支出方面，今年前三季度支出同比增长8.8%，全年财政赤字预计会超过1.2万。减税的同时却在增支，带来的后果只能有三个：一是政府赤字增加，未来的还债压力加大；二是地方政府隐形债务增加，“旧债未去新债又来”； 三是“堤内损失堤外补”， 税收收入下降，地方政府就难免会打非税收入和土地财政的主意。

  减税和减支是硬币的两面，减税必先减支，而如今中央要“稳定税负”，说明政府从总量上削减财政支出的意愿并不强。

  维持当前税负不变，政府当然要考虑多种情况。第一，“推进基本公共服务均等化”，以及“让发展成果更多更公平惠及全体人民”需要政府大幅增加医疗、教育、养老及其他社会公共福利支出。中国现有13亿人参加医保，8亿人参加养老保险，如果再考虑由“保障全覆盖”到“保障质量的全面提高”，没有税收收入的保障哪里行得通？而且，政府的公共福利支出属于刚性支出，增加容易减下来难。第二，有研究估计，现有的中央和地方两级政府债务合计有将近30万亿，这是悬在各地方政府头上的“达摩克利斯之剑”。要想尽快偿债，要么依赖税收，要么依赖土地财政，眼下，城乡建设一体化已使土地财政受限，假如税收收入再没有保障，则政府债务违约的连锁后果不堪设想。第三，从2015年开始，我国将加速步入老龄化社会。如果考虑未来不可逆转的人口老龄化趋势，即使政府有决心减税，恐怕也只能是短期或中期内刺激中国经济复苏和产业转型的救济性政策。也就是说，减税不容易，短期内如此，长期来看可能更是如此。从这个意义上讲，“稳定税负”可能是政府着眼于当前和长远的折中选择。

  明白了这些，我们再回过头来看上海自贸区的税收优惠政策，自然就会豁然开朗。依据国际经验，国际自由贸易园区普遍采用具有竞争力的特殊税收优惠，比如实施比区域外更低的税率，或者在重点领域实施更加优惠的税率。为此，上海市政府曾向国家要政策，即自贸区内符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税，但最终被否决。脉络很清楚，“稳定税负”，不仅在全国如此，在自贸区内也是如此。

  （作者赵晓系北京科技大学经济管理学院教授；陈金保系经济学博士）