避免对民间投资的挤出效应从何着手

上半年政府投资达到15%，高出全国9%的固定资产投资增长6个百分点，高出民间投资增长12.2个百分点。这提示政府投资的挤出效应可能也是民间投资增长下降的原因之一。按政府产业发展导向选择更专业的民间股权投资基金作为有限合伙人参与投资，或许能更精准地扶持和引导创新创业企业。

□左晓蕾

今年以来民间投资大幅下降，1至5月民间投资增长仅3.9%，1至6月继续下降至2.8%的水平，较全国固定资产投资9%的增长低了6.2个百分点。在经济下行，传统制造业大规模结构调整的大环境下，民间资本对存在深层次矛盾的第二产业缺乏投资意愿是主要原因。国务院督察组发现，各地设置的繁琐复杂的民间投资审查批准程序已成了民间投资增长的阻力。此外，值得注意的还有另外一个问题。公开数据显示，上半年政府投资达到15%，高出全国9%的固定资产投资增长6个百分点，高出民间投资增长12.2个百分点。这些数据提示，政府投资的挤出效应可能也是民间投资增长下降的原因之一。

近年来，在“大众创业、万众创新”政策的持续推动下，政府引导基金成为集聚创新要素的重要力量。2015年以来，从中央到地方，引导基金数量和规模都呈井喷式增长，从2015年初设立400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，再到600亿规模的国家中小企业发展基金，在国家各项政策的积极推动下，各地也陆续出台相关政策并成立专项基金，各区县级政府创业投资引导基金也呈如火如荼之势，撬动社会资金千亿以上。这类政府引导基金遍及科教文化、产业投资等各个领域。据不完全统计，截至去年底，国内共成立780支政府引导基金，规模达21,834.47亿。去年新设立的政府引导基金297支，规模15,089.96亿，分别是2013年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。

这些引导基金的管理和运作模式可能有差异，相对过去补贴式财政资金的使用方式也有很多改革和创新，但引导资金直接参与“大众创业、万众创新”的股权投资，成为主要投资资金的占比还是很高。特别在南方一些创新创业非常活跃的地方，一旦出现好项目，引导基金会利用其政府背景优势捷足先登，成为民间资金的项目竞争对手，这对民间的天使、风投和不同层次的股权投资基金产生的挤出效应非常显著。政府引导基金支持企业“双创”天经地义，但以政府的职能定位和体制机制的现实约束，直接参与投资管理和运营，却并非优化资源配置扶持创新创业企业发展的最佳形式，会有一些负面作用，比如对民间投资的挤出效应。

国企改革鼓励国有资本通过投资优质民营企业保值增值，以国企为主的投资基金也如雨后春笋般涌现。这些国企投资基金的规模眼下还无确切的数据。据国资委5月3日的消息，为持续推动和支持中央企业股权投资基金发展，国资委规划发展局拟在去年开展调查工作的基础上，组织开展2016年中央企业股权投资基金情况调查。调查问卷被要求5月16日上交国资委。问卷还要求各央企提出“对国资委支持中央企业之间联合组建基金（创新发展、产业协同、走出去等）的建议。各企业可根据自身业务开展的实际情况，提出联合其他央企共同成立基金的方案，内容包括中央企业间联合发起基金的优势、基金投向和拟共同参与的中央企业名单等。对国资委推进和支持中央企业利用股权投资基金发展的有关工作建议。”虽然国资委还未公布央企的投资基金规模，但以央企现有的资产规模，随着新的基金不断发展，笔者估计应该不会低于万亿规模。加上各部委的投资基金，国家层面的投资基金规模可能达到1.5万亿甚至更高。

超万亿国有企业投资基金投资优质的民营企业，对民营企业原来的投融资方式会有一定的替代作用，这部分民间资本投资增长自然会相应减少了。

在稳增长的大背景下，城投债和地方债成了拉动地方基础设施建设的重要融资来源。据WIND数据统计，今年一季度共发行652只城投债券，发行金额6501.6亿，较上一季度分别增长10.65%和8.48%。政府债去年发行了3.8万亿。今年截至7月4日，政府债发行3.6万亿，已与去年的全年规模相当。

随着发改委等部委逐步放宽城投债发行条件，以加大赤字为特征的积极的财政政策的实施，城投债和地方债发行数量和规模都在上升。企业债占比回升表明城投公司可募集到较长期限的资金。研究显示，虽然地方债有还旧债和支持民生事业发展为主的使用导向，但仍然有半数以上的规模是发改委和财政部批准的各类基础设施项目的主力资金。这显然不利于PPP模式中的民间资金参与。

另外，银行开始试点“投贷联动”。银行存款余额几十万亿，每年贷款以十万亿计。如果银行把“投贷联动”作为“转型”主要战略，银行资金大规模展开与贷款规模相匹配的“投资”，就会出现不想“大水漫灌”都不行的失控局面。

基于上述分析，要减少政府引导基金的挤出效应，笔者以为引导基金运行的最好的方式是，按政府产业发展导向选择一些更专业的民间股权投资基金作为有限合伙人参与投资，或许能更精准地扶持创新创业企业和引导新型产业发展。政府引导基金与民间资金共同承担风险，将对培育国内以天使、风投和股权投资基金为主的多层次的民间双创企业扶持资金体系，“引导”更多的民间和社会资本参与双创企业和经济转型的投资活动发挥重要作用。当然，这需要制定新的规则和考核标准，推动政府引导资金创新的投资管理模式的重要基础型改革。

此外，在投资政策上还需加大推进PPP模式，在基础设施投资中吸引更多民营资金。至于银行的“投贷联动”还在试点之中，还没有形成挤出效应。但在银行全面向投资银行 “转型”的态势下，未雨绸缪密切关注其可能的挤出效应，也十分必要。

（作者系国务院参事室特约研究员）