能源规划勾勒出一幅油气体制改革蓝图
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按油气行业全产业链放开准入的改革思路，油气体制改革不能仅局限于某一环节，而应上中下游改革“三箭齐发”；不能仅局限于价格改革等某一方面“单兵突进”，而应从价格、市场主体、准入、税费等方面综合推进。据此，对油气勘探开采，规划提出实行勘查区块竞争出让制度和更严格的区块退出机制，具体路径包括鼓励改革试点和模式创新，鼓励多元投资主体进入，在资源开发和基础设施建设运营领域积极有序发展混合所有制经济。
继《能源发展“十三五”规划》（“能源总规划”）后，国家发展改革委又发布《石油发展“十三五”规划》（“石油规划”）和《天然气发展“十三五”规划》（“天然气规划”）。作为能源总规划中两个重要的子规划，石油和天然气规划科学客观分析和评价了当前我国油气行业发展形势及面临的问题，确立了未来5年的行业关键目标、重点任务和改革路径。两个规划也都对此前提出的一些目标作了调整。比如，之前的能源总规划提出到2020年天然气占一次能源消费比例超过10%，而天然气规划调整为8.3至10%。说明主管部门对当前天然气发展所面临的一些困境已有足够估计。所以，未来提高天然气在一次能源消费结构中的比例存在较大不确定性。
舆论更关注的，当然是三个规划透露出的油气体制改革信息。例如，能源总规划提出：“出台油气体制改革方案，逐步扩大改革试点范围。推进油气勘探开发制度改革，有序放开油气勘探开发、进出口及下游环节竞争性业务，研究推动网运分离。实现管网、接收站等基础设施公平开放接入。”
石油领域，常规油气勘探开发体制改革已率先在新疆启动试点，勘探开发和基础设施建设领域混合所有制试点在稳步推进，投资主体进一步多元化；初步组建起了行业监管队伍，基础设施第三方公平开放开始实施；原油进口权逐步放开，期货市场建设加快推进，成品油价格形成机制进一步完善。天然气领域，常规天然气上游领域改革也率先在新疆试点。初步组建起行业监管队伍，基础设施向第三方公平开放开始实施，混合所有制改革力度不断加大，数条跨省主干管道引入多种投资主体。天然气价格改革步伐明显加快，实现了存量气与增量气价格并轨，理顺了非居民用气价格。
但油气领域勘探开发主体较少，区块退出和流转机制不健全，竞争性不够，竞争力不足，第三方市场主体难以公平接入。加之不同地区地质认识和资源禀赋的差异，各公司勘探主要集中在资源丰度高地区，风险勘探积极性不高，部分地区勘探投入不足。一些国内企业通过“走出去”已获得国外区块，积累了技术和管理经验，但国内准入仍存在诸多限制，制约了多元化资本投入。
相比石油，天然气产业结构性矛盾更为突出，部分原有政策已不适应新形势，储气能力严重滞后，行业行政垄断和区域分割比较严重，输配环节过多，费用过高。市场化体制机制不健全，竞争性环节竞争不够充分，价格变化难以完全真实反映供求关系。进口高价合同气难以消纳，企业背负经营压力，天然气供应风险加大。法律法规体系不健全不完善，行业监管越位和缺位现象同时并存。
按油气行业全产业链放开准入的改革思路，油气体制改革不能仅局限于某一环节，而应上中下游改革“三箭齐发”；不能仅局限于价格改革等某一方面“单兵突进”，而应从价格、市场主体、准入、税费等方面综合推进。据此，对油气勘探开采，两个规划均提出实行勘查区块竞争出让制度和更严格的区块退出机制，公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权，允许油气企业之间以市场化方式转让矿业权，逐步形成以大型国有油气公司为主导，多种经济成分共同参与的勘查开采体系。具体路径包括鼓励改革试点和模式创新。此外，持续推进新疆油气勘查开采改革试点，总结和发展新疆、川渝、鄂尔多斯盆地等地区常规油气、页岩气、致密气勘探开发企地合作、合资混改、引入竞争等创新模式。支持有条件的省（区、市）开展天然气体制改革综合试点或专项试点。加大页岩气矿业权出让，鼓励多元投资主体进入，在资源开发和基础设施建设运营领域积极有序发展混合所有制经济。
综合各方因素，笔者认为油气行业上游勘探开采环节的改革，应建立健全七大机制，市场招标：探矿权由登记制改为招标制；市场退出机制：实行探矿权有效退出机制；信息公开：建立勘探开发信息公开机制；产权流动：建立采矿权市场交易中心；主辅分离：推进油服行业市场化改革；增资开源：建立油气勘探开采投资基金或者叫国家油气财富基金；合理分享：建立中央、地方、企业合理分享的财税体制。
对油气进出口，两个规划都提倡放开限制，只侧重因行业特点各异而有所不同。石油规划坚持放宽限制与加强监管并重，要求完善石油进口管理体制，调整成品油出口管理方式。天然气规划提出依据市场化原则允许符合条件的企业参与天然气进口。一是放开投资和市场准入，鼓励多种资本参与石油储备、储气等基础设施建设和投资运营。例如，积极利用符合规定的企业库容代储国家储备原油，鼓励社会资本参与商业仓储设施投资运营，建立企业义务储备，推动建立完善政府储备、企业义务储备和企业生产经营库存有机结合、互为补充的储备体系。二是在管网环节，加强互联互通，推动管网运输和销售分离，基础设施向第三方市场主体开放。天然气规划还特别提出，新建LNG接收站优先考虑投资主体多元化、第三方准入条件落实、承担应急调峰任务、装备本地化的项目。
论及深化下游竞争性环节改革尤其是价格改革，石油规划提出坚持放宽限制与加强监管并重，发挥价格机制对优化能源结构、节约能源资源和促进环境保护的引导作用，完善成品油价格形成机制。天然气规划对气价改革提出了放开非居民用气价格，完善居民用气定价机制；加强管输价格和成本监审，有效降低输配气成本；建立完善上中下游天然气价格联动机制，供气企业合理承担普遍服务义务，形成终端市场的竞争环境等思路。
再一个亮点是，两个专项规划都提到了油气企业自身及税费的改革方向。比如完善国有油气企业法人治理结构，规范投资管理、强化风险控制，提高项目决策和运营管理水平；鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制；推进“主辅分离”，为企业瘦身健体、降本增效。同时，推进国有油气企业工程技术、工程建设和装备制造等业务的专业化重组，作为独立的市场主体参与竞争。在统筹研究相关税费改革的基础上，研究建立矿产资源国家权益金制度，探索管道等基础设施建设运营如何惠及地方机制，这都是非常值得期待的。
（作者单位：国家发展和改革委员会价格监测中心）
