以制度约束无缝监管隔离融资的政府担保
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规范与约束地方政府举债行为的文件这些年发布得不少了，可以说，有关禁止地方政府举债的四梁八柱都建起来了，现在的关键是如何不打折扣地执行与落实。无疑，穿透式、全方位、宽口径的问责制度，是最为有效之举。为形成协同监管与联手惩戒合力，需建立财政部、发改委、司法行政机关、央行、银监会、证监会等部门及注册会计师、资产评估、律师等行业自律组织参加的监管机制，继续完善地方政府债务信息公开制度，推进融资平台公司名录公开。
财政部日前联合央行、银监会、证监会等六部门发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，要求各地政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。在摸清地方政府对市场化融资担保情况的基础上，通知要求7月底之前完成整改。在此基础上，高层将建立地方政府债务跨部门联合监管机制，以杜绝因地方政府担保融资而可能诱发的区域性系统性金融风险。
按国务院2014年10月《关于加强地方性政府债务管理的意见》的要求，城投公司等地方政府的融资平台须朝着市场化融资方向转型。但是，由于平台公司业务相对单一，实际控制人多为地方政府及所属部门，与地方政府有着千丝万缕的关系，地方政府依然可通过购买服务的方式为平台公司融资提供隐形背书；而且银行、信托等金融机构普遍认为，政府信用大于融资平台信用，因此有几个大城市就出现了金融机构在借钱给融资平台时，地方政府被要求（或主动）出具担保函、承诺函的现象。这种做法，实际就是地方政府还在为企业融资“兜底”，或可直接演变为地方政府的或有负债，并最终加大地方财政赤字与债务风险。
为了激活民间资本，缓解地方政府的融资压力，《关于加强地方性政府债务管理的意见》发布两年多来，大规模、高规格推广PPP模式，并在去年进入加速落地阶段，全国PPP项目库落地项目投资额达到了2.23万亿。然而，在PPP快速扩张的同时，地方政府利用PPP变相融资的行为也屡禁不绝。譬如，某省会城市一地铁线一期PPP项目最终由当地地铁集团与3家银行机构共同出资成立的“契约型基金”中标，实质就是明股实债；为吸引社会资本进入，某县财政局运作一个PPP项目时做出了最低收益保障，实际就是地方政府的保底承诺；更有甚者，不少PPP项目中政府和社会资本共同出资成立一家新的项目公司或投资基金，而且银行等企业往往也会入股，同时地方政府会与银行商定在1至3年内从企业手中回购股权，这就相当于政府让出部分股份来换取短期借债，实际上是变相举债。诸如此类的PPP异化的背后，掩盖着的是地方政府债务的无序扩张以及风险的累积。
除了以上两种代表性的变相举债形式外，眼下还有一种脱胎于P2P的P2G（government）融资模式也值得关注。出于融通资金的需要，一些地方政府要么直接出资设立一家互联网融资平台，或者让传统平台公司增设虚拟融资平台。在这种方式中，地方政府往往要承担10%左右的融资成本，其中8%左右为投资者收益，2%左右为投融资平台的收益。姑且不论这样的融资成本高于银行贷款，其依靠的还是地方政府的信用背书以及公共财政担保，与城投公司以及PPP名义之下的变相融资实质上并无二致，最终结果都是地方政府或有债务的隐形叠加。
回头看，规范与约束地方政府举债行为的文件这些年发布得不少了。在《关于加强地方性政府债务管理的意见》明示不得违规新增地方政府融资平台贷款的基础上，国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》也明令地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。在国务院办公厅发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》中，更早已明确界定了存量担保债务不属于政府债务，地方政府及其部门对其不承担偿债责任。国务院办公厅印发的《政府投资基金暂行管理办法》也明文规定政府不得回购其他出资人的投资本金，不得承诺最低收益。另外，不久前银监会公布的《关于银行业风险防控工作的指导意见》，也重申银行业金融机构不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。因此可以说，有关禁止地方政府举债的四梁八柱都建起来了，现在的关键是如何不打折扣地执行与落实。
无疑，穿透式、全方位、宽口径的问责制度，是防止与杜绝地方违规变相举债的最为有效之举。除了对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保行为要依法依规追究直接责任人与主要负责人的责任外，还应追究从事或参与违法违规融资活动的融资平台企业及其相关负责人的责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员的责任；此外，对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，同样须依法依规追究这些中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。
为了形成协同监管与联手惩戒合力，一方面要完善统计监测机制，建设连接财政部、发改委、央行、银监会、证监会等部门的大数据监测与共享平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举债或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，并定期通报监测结果。另一方面需建立财政、发展改革、司法行政机关、央行、银监会、证监会等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，以对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为形成联合惩戒之势。
阳光化是最好的监管与纠错力量。为此，首先仍要继续完善地方政府债务信息公开制度，县级以上地方各级政府应重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应参考国债发行的做法，提前公布债务发行计划。其次，全力推进政府购买服务公开，地方政府及所属部门当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。不仅如此，还要推进融资平台公司名录公开，推进PPP项目信息公开，包括项目决策主体、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限等。
（作者系中国市场学会理事、经济学教授）
