今年预算报告中明确表示民生财政支出将占总支出的三分之二，如果有更加细致的项目描述，或许能使公众更加信服。政府财务报告的改革完善，不能只靠政府自发推行，更要靠人大、政协和社会公众的督促，并且以法律形式明确下来。另外，改革进程也难以一蹴而就，应从中央财政、国务院各部门、地方政府几个层面，逐渐推进。
杨 涛
为适应市场经济法制建设的需要，近年来财政正不断走向规范化、透明化。
财政部部长谢旭人在“财政政策和有关问题”记者会上说，近年来一直在推动健全政府预算体系，目前，政府公共预算、政府性基金预算以及国有资本经营预算已经报人大审查和批准。以后将把政府的所有收支活动全部纳入预算进行管理。他表示，为健全预算绩效管理制度，研究和推进政府会计改革，还将探索试编政府资产负债表。而据全国人大常委会预算工委主任高强在接受媒体采访时透露，将于今年6月报告的2010年中央财政决算中，会公开“三公支出”。
这些年来，国人纳税的意识越来越强，对于政府“钱袋子”的安排自然也越来越关注。他们尤其关注政府究竟怎么按科学化、精细化的管理思路来管理政府的“钱袋子”。由此观之，各界对于财政问题的一些争论，例如税收增速超过GDP增速、央企利润如何分配、保障性的民生支出究竟有多少等，从根本上说，还是由于公众看不明白政府的“钱袋子”里有什么，因为现有的财政公开信息还无法满足公众的知情需要。
正如上市公司需要向股东公布财务报告，现代政府也应有完备的财务报告公开，接受公众的监督与制约。按照国际惯例，最主要的政府财务报表有几种。一是资产负债表，反映特定时点上政府的“家底”和“债务”有多深；二是政府运营表，反映政府全部收支情况和业绩，相当于企业的损益表；三是现金流量表，反映政府拥有现金的变动情况。
除了要具备完善的财务报告体系，世界许多国家还有促使政府公开这些信息的机制。在多数市场经济国家，政府预算公开的程度和方式往往都以法律形式予以确定，公众甚至可以通过诉讼来试图制止可能违法的政府支出项目。
若以那样的要求看，我们还没有真正意义上的政府财务报告。我国现在只有预算会计报告，包括财政总预算会计编制的会计报表和行政事业单位编制的会计报表。由于会计体系割裂且存在诸多弊端，因此也难以提供准确的会计信息，即使在财政部门内部，也无法系统把握资金运作的全貌。
事实上，由于过于关注基于收付实现制的预算执行情况，对于政府真实的财务状况、实际运营的动态都无法掌握，也会造成政府权责的不明晰。例如出现年度收支不匹配、虚假结余、固定资产管理混乱等问题。
再看政府财务报告的使用对象，也仍然主要是财政部门和行政事业单位，因此，每年在“两会”公开的财务报告，实际上只是采取政府工作报告的形式，并且只反映政府收支和预算执行情况。由于使用对象不同，才会出现人大代表反映“看不懂”财政账目，也使财政部不得不对预算科目进一步解释和细化的情况。
正是因为存在上述问题，才使得社会各方每每对政府财务的细节产生争议。在笔者看来，今年预算报告中明确表示民生财政支出将占总支出的三分之二，大家对此非常想知道更具体的细节安排，因此，如果有更加细致的项目描述，或许能使公众更加信服。可以借鉴的是，美国用来反映政府财务主要包括总统预算报告与政府财务报告，前者远比后者要笼统得多，但也往往有超过一百页的内容。
对于我国政府财务报告的改革，理论界已经有很多分析和论述。通俗地讲，笔者认为，起码应该达到这样几方面的目的。
首先，按照现代政府财务报告的原则，加快促进其规范化的发展，使其能真实全面反映政府财务状况及其绩效。其中的重点，一是能充分反映政府的收支情况，把预算外项目都纳入到预算体系中，保持政府预算的完整性与严肃性；二是充分体现政府拥有的资产状况，包括实物资产和金融资产变动，从而使政府对通过经常性收入或资本性收入的融资安排，产生更加理性的选择；三是全面反映政府的债务情况，尤其是各种隐性负债，进而对潜在财政风险有充分认识和判断。
其次，以立法机关和社会公众为服务主体，通过多种方式，进一步提高政府财务报告的透明度和可读性。无疑，对于完善政府行为来说，公开、透明是最为重要的起点。在近两年的实践中，正是由于政府招标采购的很多项目放在了网上，才使得公众发现了许多地方政府的不合理支出，也对约束其财政行为构成实质性影响。在美国得克萨斯州，为了能让公众更加准确地了解州政府的财务状况，州政府推出了被称作“德州预算资源”的系统，让民众通过傻瓜化操作便能查询政府支出的细目，甚至不到一美元的办公用品都可以查到。
最后，通过政府财务报告实现“奖惩分明”。这就要求财务报告能充分反映公共部门的成本费用和受托业绩的执行情况，尽力让不同预算主体的责权利能够匹配，以更准确地反映出政府是否有效运用了法律所赋予的资源使用权，这样，财政运行中一旦出了问题就能真正被追责，而优秀的财政资金运作业绩也能得到奖励。
毋庸置疑，客观地说，现代各国政府都可以被视作是一种特别的主体，具有预算规模最大化、预算透明度最低化的内在冲动，这也符合经济人理性选择的假设。所以，政府财务报告的改革完善，不能只靠政府自发推行，更要靠人大、政协和社会公众的督促，并且以法律形式明确下来。另外，改革进程也难以一蹴而就，应从中央财政、国务院各部门、地方政府几个层面，逐渐推进。
（作者系中国社会科学院金融研究所副研究员）