社会福利制度既需要强调和强化其在促进社会公平正义方面的作用，也要注重水平适度、符合国情。以基本公共服务均等化为路径建立我国现代福利体系框架，相当于确立了以公平和可持续发展为取向的福利体制改革道路。这对防范“中等收入陷阱”， 建立二次分配向低收入群体倾斜的长效机制，完善不同利益表达、诉求和协商机制具有重要作用。

  ⊙何冬妮

  随着经济快速增长，我国正由中低收入国家迈向中高等收入国家。与此同时，新阶段的发展面临诸多挑战，消费率持续走低、收入不平等、经济社会发展不协调、可持续增长的内生动力不足等问题凸显，防范“中等收入陷阱”的需求上升。在这样的背景下，构建以公平为取向的社会福利制度对促进可持续发展具有重要作用。

  据测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗等服务的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。居民用自身的收入来支付快速增长的教育、医疗、社保等支出，抑制了居民的其他消费需求，强化了自我保障的预期，降低了当期的消费倾向。而提供稳定和有保障的社会福利服务有助于提高居民消费能力和消费倾向，从而提高居民消费率。因此，构建消费主导的发展模式，迫切需要完善社会福利制度。

  而要促进支撑经济长期发展的人力资本的发展，更迫切需要完善社会福利制度。随着我国人口红利向“刘易斯拐点”接近，产业依靠廉价劳动力扩张的条件将不复存在，人力资本将成为制约我国持续发展和迈向更高阶段的短板。教育、医疗等社会福利服务对人力资本发展具有最直接的影响和作用。据2007、2008年中国人类发展报告，过去40年世界经济增长中的8%至10%来自于人们的健康状况得到改善的贡献。对欠发达国家而言，初级教育、中等教育和高等教育投资的估计回报率分别为23.4%、15.2%和10.6%。有研究表明，我国政府每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元。从人力资本的角度看，需要尽快完善现代社会福利制度，以增强经济持续增长的动力。

  更现实、更棘手的问题是，自上世纪90年代以来，我国不同阶层的收入差距持续扩大。统计数据显示，1978年城乡居民收入差距为2.6倍；2009年城乡居民收入差距为3.33倍。2008年，上海城镇家庭居民人均可支配收入是甘肃城镇家庭居民人均可支配收入的2.43倍；上海与甘肃的农村居民家庭人均纯收入差距4.2倍。据专家测算，从1988年至2007年，收入最高的10%的人群和收入最低的10%的人群间的收入差距，从7.3倍上升到了23倍。据劳动学会公布的数据，年收入1万元左右的低收入阶层占劳动就业人口的80%。对此，迫切需要建立对收入分配具有正向调节作用的社会福利体系。

  从国际经验看，社会福利制度既需要强调和强化其在促进社会公平正义方面的作用，也要注重福利的水平适度、符合国情。智利等拉美国家在上世纪80年代启动了社会福利制度的市场化和私人化导向的改革后，福利制度的逆向分配效应显著，加剧了本来就过大的收入差距，经济社会发展严重不协调，进一步将发展“锁在”（lock- in）在中等收入阶段。在过往的数次危机中，这些国家也表现得更为脆弱，人们的生活容易受到危机的冲击和影响。挪威等北欧国家采取了以服务标准化与均等化为重要特征的“福利国家”模式，这些国家的人均GDP指标和人类发展指数排名多年来居于世界前位，收入差距处于世界最低水平。但是高福利也使许多人陷入了对福利制度的依赖，高税收成了北欧企业的沉重包袱，直接影响了经济发展的速度，更重要的是，老龄化给高福利模式带来了沉重的财政负担，福利制度对实现代际公平造成巨大挑战。

  从正反国际经验中，我们摸索出的构建我国现代福利制度的现实路径是：推进基本公共服务均等化。

  首先，基本公共服务是社会福利的重要内容。社会福利包括教育、医疗、就业、社会保障等公共服务的内容。基本公共服务是保障人的基本生存需要和基本体面的服务，包括基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障、基本的教育和文化服务、基本的健康保障等。随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。

  其次，以基本公共服务均等化为路径建立现代福利体系框架，相当于确立了以公平和可持续发展为取向的福利体制改革道路。政府可以通过扩大基本公共服务支出、调整支出结构来促进国人发展的起点公平，提升人力资本，可以通过提高农村、落后地区、困难群体的义务教育、基本医疗、公共就业等基本公共服务水平，缩小财富和收入分配差距。

  此外，以基本公共服务均等化为路径重建社会福利体系，也可以防止民粹主义和福利过度的错误。我国才刚跨入中等收入国家行列，人均GDP、居民人均收入、人均财政收入等指标仍然很低，仍然是人口总量最大的发展中国家，这样一个基本现实，决定了我国建设福利体系只能从最紧需的基本公共服务入手，以均等化为导向，建立一种水平适中、覆盖全体居民、基本社会福利均等化的福利体系。

  笔者以为，未来5到10年，应是我国经济社会发展与转型的战略机遇期，我们理应以基本公共服务均等化为现实路径，逐步建立起以公平为取向的现代社会福利的基础制度。“十二五”时期，尤应加快构建统一的公共服务制度体系和基本公共服务最低标准体系；加快以基本公共服务均等化为导向完善公共资源配置机制，建立二次分配向低收入群体倾斜的长效机制；尽快完善不同群体利益表达、利益诉求和利益协商机制，在改善社会自治机制上取得突破；最重要的是推进政府转型，明确中央与地方政府在基本公共服务上的职责分工，按照公共服务事权与财力相匹配的原则推进财政体制改革，建立以公共服务为主要指标的政府绩效考核机制与问责机制。

  （作者单位：中国<海南>改革发展研究院新兴经济体研究所）